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【期刊名称】 《法学杂志》
财政转移支付结构调整困境及其人权再定位
【英文标题】 Difficulties of Structural Adjustment in Transfer Payment and Human Rights'Relocation
【作者】 夏冬泓【作者单位】 上海财经大学法学院
【分类】 财会法
【中文关键词】 一般性转移支付;专项转移支付;结构调整;人权
【英文关键词】 general transfer payment; special transfer payment; structural adjustment; human rights
【期刊年份】 2018年【期号】 2
【页码】 11
【摘要】

为便于落实财政转移支付规范目标,我国将其分为一般性转移支付与专项转移支付,并分别予以功能定位。然而,受诸多因素影响,两类转移支付功能发挥产生混同与偏差,导致转移支付整体功能受限,转移支付结构调整陷入困境。对此,以结构视角分析,虽便于理解和说明,但需要注意到结构主义自身容易带有的对主体、环境及转移支付整体结构平衡的忽视这些局限,谨防将结构调整简化为增加一般性转移支付份量、减少专项转移支付份额到预设的比例。现有体制环境下,基于转移支付人权保障属性,有必要对转移支付结构进行人权维度再定位,为其整体功能圆满实现提供新的纠偏视角与规范途径。

【英文摘要】

In order to realize the purpose of transfer payment, China divides it into general transfer payment and special transfer payment, and gives them function localization respectively. However, affected by many factors, there is confusion or deviation between two kinds of transfer payment’s function display. As a result, it leads to overall functional limitation and difficulties of structural adjustment in transfer payment. Although it is easy to understand and explain this in structural perspective, we need note structuralism’limitations of ignoring subject, surroundings and structural balance and beware of reducing structural adjustment to presupposed proportion of two kinds of transfer payment’s share. Under the existing system, beginning with essential attribute of transfer payment as human rights protection’basis, we relocate two kinds of transfer payment by human rights dimension and may provide implementing transfer payment’s overall function with new rectifying perspective and ruling way.

【全文】法宝引证码CLI.A.1265739    
  
  党的十九大指出以人民为中心,坚持在发展中保障和改善民生。这赋予了财政转移支付作用更高期待。1994年分税制实行以来,我国转移支付已达相当规模,对于促成各层级政府支出责任与事权的匹配担当了重要角色。然而财政转移支付规范目标,即一般性转移支付与专项转移支付功能定位的实现,在实践中却受到限制。《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》[国发2014(71)]也意识到转移支付功能弱化的问题,将其归结为转移支付结构不合理,提出以一般性转移支付作为主导结构,“增加一般性转移支付规模和比例,逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。”在我国现有体制框架下,一般性转移支付与专项转移支付功能发生混同,转移支付整体功能及规范目标难以圆满实现,转移支付结构调整陷入困境。结构主义分析在便于理解和说明的同时,可能会由于其自身的局限导致处置简单或片面化。为此,需要对转移支付结构功能发挥明确价值引导,避免出现功能异化。基于转移支付人权保障的物质基础属性,探讨对转移支付结构进行人权维度再定位,对于探寻突破功能弱化困境的出路具有一定的积极意义。需要说明的是,出于论述需要,文章未对转移支付结构与类型作出严格区分。
  一、财政转移支付结构调整规范目标实现困境
  对我国转移支付结构,学界划分尽管并不完全一致,大部分学者还是比较认同将转移支付分为一般性转移支付与专项转移支付。[1] 市场发达国家转移支付结构与我国大同小异,也是主要将转移支付分为一般性转移支付与专项转移支付两大类,其它类别或者是这两类的变换形式,或者是这两类的融合形式。[2] 其中,一般性转移支付不规定资金用途,专项转移支付则规定资金用途,因而二者又分别称为无条件转移支付与有条件转移支付。
  在财政转移支付结构内,两个构成项具有各自的功能定位。充分公平化预示着对无条件拨款的需要,而对溢出效应的调整需要有条件拨款。实现这双重目标则需要两类拨款方案。[3]
  也就是说,一般性转移支付旨在基本公共服务均等化的实现,而专项转移支付限于具有明显的外溢性、地方政府缺乏积极性的公共物品供给,谋求公共事业发展,实现中央政府特定政策目标。与此对应,一般性转移支付主要依据地方标准财政收入与财政支出需要之间的缺口,参照各地经济状况、地貌特征、人口分布、民族居住等量化因素及计算公式、调整系数,决定转移支付资金额度,由接受转移支付地方自主支配使用。专项转移支付由中央机关根据公共服务不同领域的具体情形决定各项转移支付资金数额并限定使用方向。
  将财政转移支付结构分为一般性转移支付与专项转移支付,意在两类转移支付各司其职,发挥各自应有功能,从而实现转移支付整体规范目标。而事实上,一般性转移支付与专项转移支付各自功能实现受限,转移支付结构调整面临挑战。
  在专项转移支付领域,资金受控失之规范。因涉及中央机关较多,各部委各自决定下拨地方的专项转移支付资金相互重叠、抵牾的情况并不少见,专项转移支付变成“普遍项”转移支付。并且中央部委决定专项转移支付数额的程序与标准很多时候并不规范、透明。2008 年,不透明的专项转移支付零星项目占到35%。[4]在一定程度上,正是专项转移支付中相关部委自由裁量权的恣意,引发了“跑部钱进”乱象。这使得专项转移所承载的谋求公共事业发展、实现特定政策目标大打折扣。专项转移支付项目为此一直备受学界诟病。
  而一般性转移支付中,按因素法分配资金项目过窄,因素法分配参数设置不尽合理,分配到地方资金基本公共服务均等化效果并不明显。我国目前一般性转移支付涵盖税收返还、均衡性转移支付、民族地区转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付及其他一般性转移支付等诸多内容。[5]其中只有均衡性转移支付按上述因素法分配资金,分配方式比较规范、透明。就此而言,如参数设置不当,仍可能影响公共服务均等化目标。源于以财政供养人口为主的资金分配方式,近几年来,除北京、上海等6个财力最强省市没有得到转移支付资金外,得到转移支付资金的省份其转移支付资金与财力水平之间呈现明显的正相关,资金的分配向财力较强的地区发生了倾斜。[6]这已背离了基本公共服务均等化的初衷。
  一般性转移支付资金即便分配到地方,由于居民“用手投票”监督机制、“用脚投票”激励机制事实上的缺失,发挥基本公共服务均等化功用依然受限。至2009年,一般性转移支付已运行16年,资料显示,上海市人均财政支出竟达河南省的5.08倍,安徽省教育人均财政支出仅占北京的25.3%。[7]发达与落后地区基本公共服务水平仍差距悬殊,一般性转移支付基本公共服务均等化功能发挥还有待提升。
  由此,转移支付结构调整面临着现实追问。专项转移支付与一般性转移支付是否一定需要减、增到固定比重(40%对60%)的份额,两类转移支付各自功能定位是否必定不兼容?
  首先,鉴于相比一般性转移支付,专项转移支付不够规范和透明,转移财政资金数额确定依据难以明确、客观,学者大多主张增加一般性转移支付比重,缩小专项转移支付份额。不过,需要指出的是,如果说对于转型期实现中央特定政策目标,专项转移支付有其不可替代的功能,那么就应保持其适度的规模,不断加以规范、完善,而不是一味减少专项转移支付份额。以专项转移支付不够规范为由主张缩减其规模,可能只是在回避专项转移支付失范问题,终归无助于问题本身的解决,反而可能影响专项转移支付固有功能的发挥。
  其次,相对于专项转移支付,一般性转移支付资金分配已部分采用因素法,更为规范、透明,但也应该看到,因素法运用范围毕竟有限,其中参数设置仍需要不断调整、完善,且地方政府也未必就如中央政府所愿将转移财政资源主要用于提供基本公共服务上。同时,对于这种总量补贴对地方政府财政努力所造成的消极影响还应当有充分的评估。[8]因而,提升基本公共服务均等化水平,恐怕不是单单注重扩充一般性转移支付规模就能予以保障的。通常认为,一般性转移支付是促进公平的主要方式,专项转移支付更有助于达致效率目标。[9]一般性转移支付这种目标定位带有的公平理念容易为公众接受,但可能无意中掩盖了它基本公共服务均等化功能发挥不足的一面。
  再次,出于不同功能目标考量,转移支付结构被分为一般性转移支付与专项转移支付,但有时二者界限并非泾渭分明。一般性转移支付中有些类别并不具有基本公共服务均等化的功能,倒是担当着某些专项转移支付项目的角色。而不少专项转移支付资金与其说旨在发展某些公共事业,不如说实质上发挥或填补了基本公共服务均等化的功能。我国步入新世纪以来,陆续新增的一些专项转移支付项目,例如基础设施建设、天然林保护工程、退耕还林还草工程、贫困地区义务教育工程、社会保障制度建设、公共卫生体系建设等专项拨款,证明出于矫正辖区间的外溢性目的而实行转移支付有助于实现区域基本公共服务的均等化。[10]现有专项转移支付范畴包括许多实际具有均等化功能的项目,如公共教育、医疗卫生、社会保障和就业等。[11]不少学者探讨缩小地区财力差距功用时,将一般性转移支付同专项转移支付一样看待。一般性转移支付与专项转移支付二者的功能,事实上在一定程度上发生了混同。爬数据可耻
  可见,问题在于转移支付整体功能暨规范目标的实现,可能并非增加一般性转移支付份量、减少专项转移支付份额到预设的比例那么简单。前述《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》“逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上”的相关规定,似乎带有结构主义的意味。为此,就转移支付结构进行调整,以协调一般性转移支付与专项转移支付功能发挥,圆满实现财政转移支付整体功能,有必要对结构主义视阈局限予以分析。
  二、结构主义视阈下财政转移支付结构调整的局限
  结构主义由俄国形式主义经布拉格学派发展而来,是二十世纪五六十年代于法国产生的一种学术思潮,并非严格意义上的理论或哲学流派,表现为一套方法论主张,或一种认识活动。其主要集中在语言学、文化人类学与精神分析学三角系统发起探讨,追求理性主义和科学性,是分析哲学、现象学、存在主义之后西方学术思想的最新发展。[12]结构主义主张“去中心”“无意识”,竭力将主体排除在外,避免主观与心理意识的影响,以探求孤立因素间的客观联系。同时从“认识论断裂”出发,对历史持排斥态度,倾向退守在封闭系统之内,以有效考察事物单元间的稳定关联或一致性获取对现实世界的理解和说明。
  结构是一个客体的有指导、有目的的模拟,模拟所得的客体使原客体中不可见的、不可理解的东西显示出来。[13]结构便于理解整体,也是一个按成分功能构造过程的结果,与功能密不可分。帕森斯认为功能是在结构对外部环境进行适应时起作用的,莱维把功能归结为结构通过时间的种种表现。[14]结构的逻辑性和结构的功能性,共同构成着一个系统。[15]然而在结构主义视阈下,欲通过调整财政转移支付结构以实现其整体功能,势必存在一些局限。
  (一)结构主义对主体的刻意压制
  结构主义极力想从先前主体中心主义中解脱出来,探求对事物的真切认知,而对主体持视而不见的态度。这就从一个极端走向了另一个极端。不可否认,主体存在的偏见可能会影响到对事物纵向成分间的层次性及横向不同单元要素之间关系认识的客观性。然而更要看到,离开主体的经验智慧,结构及其功能均无从谈起。因为如果主体什么也不是,就没有结构。经验迷失了,结构也就不存在了。[16]比利时人类学家列维·斯特劳斯完全弃拒主体,把无意识界定为逻辑制约体系,界定为已被结构化的整体性。[17]法国哲学家德贡布认为这种结构主义有使意义和道德关系退化为物理关系的危险。[18]实际上,主体的本性就是构成一个功能作用的中心。[19]就财政转移支付结构而言,其认识功能与实践功能的充分实现均需要在主体参与协调下,通过循环往复的反馈、倒摄乃至反思机制得以完成。财政转移支付中,无论是实施主体还是接受主体,都具有重要地位与作用。由于决策与实施之间的区分并不确定,每一项实施行为都必然涉及到政策选择;[20]转移支付实施主体在影响转移支付目标实现中至为关键。在一般性转移支付中,通过整合相关专门知识,合理设置参数标准、灵活改进调整系数,实施机关可以最大限度地使得财政财源再分配客观、公正,从而导向基本公共服务均等化。在专项转移支付中,实施机关需要结合公共物品外溢性、公共事业、特定政策目标等具体情形,相互协调配合,在一定制度框架内权衡利弊轻重,以谨慎而专业的裁量为基础形成最后决定,帮助实现宏观调控旨意。与此同时,接受主体地位也不容忽视。转移支付结构的调整,两类转移支付功能的发挥,均在于以不同方式满足居民的公共需求。从根本上说,居民公共需求偏好的满足状况是转移支付结构功能发挥强弱获得说明的主要依据。居民通过主动行使有关监督方面的权利,促使转移支付各环节信息透明、公开,提升转移支付绩效,为其最终目标达成提供保障。
  (二)结构主义的二元对立形而上学
  结构主义接受索绪尔语言学二元对立观,赋予差异特别的意义,认为系统中某一成分与另一成分只有相互对立,各自才会在结构中占据相应位置。这就容易在主次之分上发生偏颇。结构被创造出来后,每一个成分原则上都是同样重要的。[21]以结构分析来看,就是被分析的成分具有等价性。[22]它们之间相互制约。每个组成部分都有助于限定其它部分,并增添它们的生命力。[23]主导结构与次要结构各自是对方存在的条件。在结构主义大师阿尔都塞那里,在复杂结构中的分层结构及其要素的统一性,表现为通过复杂结构内部的相互作用将分层结构及其要素的存在状态反映在一个主导结构之中。但分层结构之间的相互依存反映的是总结构的决定作用而不是主导结构的决定作用。主导结构通过总结构而起作用。[24]财政转移支付结构中,一般性转移支付与专项转移支付分层结构并不是完全对立的关系。即便将前者当作主导结构,也不能简单地断定前者主导着转移支付结构整体。在整体结构中占有较大比重不等于主导整体结构。尽管在财政转移支付资源一定的条件下,一方扩展必然伴随着另一方的收缩,但二者均作为转移支付的结构成分,存在相互比例协调与功能配合,很多时候可以并行不悖,服务于转移支付整体功能。一般性转移支付与专项转移支付及其各自包含的成分,服从于财政转移支付整体组成规律,这些规律又赋予财政转移支付总体不同于一般性转移支付或专项转移支付及其成分的性质。财政转移支付整体,随一般性转移支付与专项转移支付各自或相互之间发生转换而转换,转换后的一般性转移支付或专项转移支付所处的位置要由此时财政转移支付整体来解释和说明。
  (三)结构主义对环境的忽视
  受索绪尔将语言学封闭在有限的语码研究之内、把语言与其得以安身立命的环境割裂开来的影响,结构主义在整体上是共时性的,关注的是人为条件和非历史条件下的特定系统和结构。[25]这种共时性相当于在特定时空中抽取横截面,它固然便于静态分析,但如此缺乏历史透视的封闭系统,不可避免地导致结构主义对结构发挥功能作用具体环境的忽视,造成一定结构形态必然会具备一定功能或发挥一定功能的误识。事实上,同样的结构在不同的环境下可能发挥的功能效果也会不同。现实是每一次要素的结合,过去作为现实的一个要素存在,未来作为现实结构的一个要素而被思考和认识。[26]探究一般性转移支付与专项转移支付结构及其功能目标的达成,不能不考察背景状况。1994年分税制以来,尽管财税法治在稳步迈进,但相比西方法治发达国家,当下我国仍处于转型期,政府与市场之间关系尚未完全厘清,政府间事权与支出责任划分一时难以明晰,转移支付规范化基础条件并不完全具备。在此情形下,按照通常功能目标去调整一般性转移支付与专项转移支付结构,运行当中功能可能就会产生偏向。
  结构主义注重事物秩序的发现,不断通过转换形式制造意义,相对稳定的结构一旦达成往往成为一种规则框架。以结构主义视角分析财政转移支付结构功能及其调整,便于对其予以理解和说明。而与此同时,由于结构主义自身容易造成对主体、环境及转移支付整体结构平衡的疏忽,可能影响到一般性转移支付与专项转移支付两种分层结构功能的发挥,进而波及转移支付整体结构功能发挥,难以就转移支付结构进行针对性调整,无助于转移支付秩序的维护。为预防功能的偏离,便需要寻找衡量它的尺度。而价值就是功能的尺度。[27]就转移支付结构功能而言,人权价值成为其丈量标准。
  三、对财政转移支付结构予以人权再定位的必要性
  对转移支付结构予以人权维度再定位,源于转移支付固有的本质属性以及两类转移支付功能可能出现的异化。
  (一)转移支付法定位——资源再分配法、宏观调控法与人权保障法三位一体
  伴随社会分工的出现,家庭联系弱化,市场面临经济周期变动,共同体中人们回避不确定性社会风险的愿望逐步增强,公共部门开始获得扩张,转移支付相应显得举足轻重。按照公共财政要求,转移支付从形式层面看,是税收转化为财政资源后的必然延续,是一种资源再分配,表现为一种宏观调控手段,为最终公共服务需要提供物质基础条件,旨在人权保障。调整转移支付活动中发生的系列社会关系的规范即转移支付法,既是资源再分配法、宏观调控法,又是人权保障法。
  1.财政资源再分配。政府自身并不能创造财富以维持其正常运行,因而不得不依赖于税收。税收是国家因公共物品提供需要针对国民部分财产无直接对价的剥夺,对私有财产权构成侵蚀,必然带有一定程度的侵权性。这种侵权性若随后不得以消解,就会失去正当性。侵权性消解的途径是政府以公共支出的形式适当履行公共服务职能。
  公共支出和征税的职能是可分的。中央政府可以征收大量的税收,同时通过政府间的拨款方案向分权的地方政府提供其所需的资金。[28]
  这样便于兼顾中央征税以及地方提供适合当地需求偏好的公共服务的各自优势。亦即,在初次财政收入分配中,中央占据较大份额,然后通过转移支付将部分财政资源转移到地方,实行再次分配,使得各层级政府事权与财力大致匹配,以满足地方公共物品提供需要。无论是一般性转移支付还是专项转移支付,都是一种财政资源再分配。
  Kim & Lambert分析了美国1994~2004年的收入分配,认为尽管总的收入不平等在增长,但政府税收和转移支付合计减少了大约30%的收入不平等,而在全部收入再分配净效应中,转移支付贡献的份额约占85%。[29]随着经济发展过程中再分配资源的提高,现代预算的主要问题就在于转移支付项目。在20世纪的上半叶,转移支付支出的增长在财政支出占DNP的比重上升的部分中贡献了22%,而20世纪下半叶该比重的全部增长都来自于转移支付的增长。转移支付的增长说明人们愈加关注分配问题,相应提高了中央预算的重要性。[30]
  2.实现宏观调控意图。中央政府已逐渐在如何稳定经济和引致更加令人期待的收入分配方面扮演了日趋关键的角色。[31]财政转移支付可以解释这些宏观调控方面的发展。尽管通常一般性转移支付与专项转移支付各自功能定位不同,但事实上二者均为中央政府围绕实现公共服务的一种宏观调控意图。公共服务是任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动。[32]一般性转移支付公共服务均等化目标实现的具体责任落实固然要通过地方政府,但一般性转移支付资金分配公式及参数设置无不体现出中央旨意,贯穿着间接宏观调控的意图,避免“丰腴中的贫困”引发社会的挫折感。至于专项转移支付,更是直接体现中央政府协调地区之间公共物品提供、根据整体形势需要推动某些公共事业发展的政策目标,宏观调控意图明显。尤其在转型期,保持强大的财政能力是政府驾驭改革与发展的基本前提。[33]中央政府需要掌握大量财政资源,运用两类转移支付形式,进行必要宏观调控运作。只是,从以提供公共物品的形式实现中央政府宏观调控目标的角度看,一般性转移支付这种宏观调控意图是间接的,专项转移支付这种宏观调控意图更为直接。转移支付使增强中央政府政治控制力与有效地配置财政资源之间达到某种程度的一致。[34]一般性整笔拨款与分权的观点是一致的,而更加严格的有条件的和配套的拨款则有助于集权的控制。[35]通过转移支付,中央政府得以寻求集权与分权元素的不同搭配,实现集权与分权之间的调适。
  3.人权保障物质基础。无论是财政转移支付的财政资源再分配属性,还是其宏观调控手段属性,归根结蒂仍是保障人权的物质基础。
  人权是人成其为人、作为人,基于人的尊严和价值所享有的权利。以康德人道原则来看,把一个人尊为自主者,就是把他作为具有自我的内在价值的人来对待。他不必为他人具有内在价值。把一个人仅仅作为一种手段来对待,就是把他作为缺失一切内在价值的人来看待,只具有外在的或工具性的价值。[36]但人道地对待仅是一个方面,人的现实利益同时也应获得保障。说到底,人权是利益与人道主义二者的辩证统一体。[37]当今

  ······此人家庭地位极低

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