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【期刊名称】 《法学杂志》
欧美转基因食品标识制度的趋同化及我国的应对
【副标题】 兼评美国S.764法
【英文标题】 Convergent Trend of Genetically Modified Food Labeling Systems in European Union and the United States and the Countermeasures of China
【作者】 肖鹏【作者单位】 武汉大学法学院
【分类】 国民经济与社会发展法
【中文关键词】 转基因食品;标识制度;自愿标识;强制标识
【英文关键词】 genetically modified food; labeling systems; voluntary labeling; mandatory labeling
【期刊年份】 2018年【期号】 10
【页码】 134
【摘要】

转基因食品标识制度是转基因食品安全监管法律制度中的一项重要制度。世界各国转基因食品标识制度分为两大阵营:一是以欧盟为代表,采取预防原则,实行强制标识;二是以美国为代表,采取实质等同原则,实行自愿标识。美国S.764法开始迈向强制标识,但该法在标识范围、豁免及形式等方面还存在诸多问题。以欧美为代表的两大阵营在转基因食品标识制度方面呈现出由自愿标识向强制标识发展的趋势。借鉴欧美经验,我国应明确“转基因食品”的法律界定,同时完善标识目录、内容与形式、阈值与豁免及相关法律责任制度。

【英文摘要】

The genetically modified food labeling system is an important part in the legal systems for safety supervision of genetically modified foods. The labeling systems of different countries can be divided into two camps: The first one is represented by the European Union, in which the precaution principle is adopted and mandatory labeling is implemented; The second one is represented by the United States, in which the substantial equivalence principle is adopted and voluntary labeling is implemented. S.764 begins to march forward mandatory labeling, yet there are still many problems in terms of scope, exemptions and forms of labeling. Since the two camps have shown a trend of development from voluntary labeling to mandatory labeling in their genetically modified food labeling systems, to learn from European and American experience, China should determine a clear definition for genetically modified foods, expand mandatory labeling catalog, specify the content and forms for labeling, set the threshold and exemptions, and establish a legal liability system of genetically modified foods.

【全文】法宝引证码CLI.A.1265695    
  自20世纪90年代以来,在缺乏充分的科学确定性以证明转基因食品对人体健康没有潜在危害性的前提下,不同国家对转基因食品有两种典型的不同推断。一些国家认为,既然尚无法证明其安全性,自应推断其具备有害的可能性,即有害推定,因此对转基因食品安全监管采取预防原则。[1]另一些国家认为,在无法证明其危害性的情况下,自应推断其与传统食品实质等同,因而没有危害或危害很小,即无害推定,因此对转基因食品与传统食品采取同等监管的原则,即实质等同原则。[2]
  转基因食品标识制度是转基因食品安全监管法律制度中的一项重要制度。由于采取的原则不同,在转基因食品标识制度上形成了截然不同的两大阵营:采取预防原则的国家,以保障消费者知情权、选择权为法律基础,对转基因食品实行强制标识制度,以欧盟为代表;采取实质等同原则的国家,注重保障转基因食品生产经营者的商业言论自由,实行自愿标识制度,以美国为代表。但自2016年7月美国联邦层面出台《国家生物工程食品信息披露标准》(以下简称“S.764法”)以来,两大阵营渐趋同化。本文在评析美国S.764法的基础上,探究欧美在标识制度方面的趋同化趋势,并总结其对我国的启示。
  一、S.764法出台过程与内容评析
  (一) S.764法出台过程
  美国一直是转基因食品自愿标识制度的领头羊。在1986年《生物技术协调管理框架》下,美国食品药品监督管理局(FDA)根据《联邦食品药品和化妆品法》对转基因食品的标识进行管理。1992年,在《源于新植物品种的食品的政策声明》中,FDA根据实质等同原则推出转基因食品自愿标识制度。2001年,FDA在《使用生物工程加工的食品的自愿标识指导草案》中重申了自愿标识制度。2015年,FDA虽出台了《自愿标识源于基因工程植物的食品的指南》和《自愿标识源于基因工程大西洋鲑鱼的食品的指南草案》,但并未改变实质等同原则和自愿标识制度。
  但是,强制标识的支持者试图在州一级制定强制标识法律。至2016年初,已有30多个州拟定了70多项法案要求标识或禁止转基因食品。2013年,缅因州和康涅狄格州的立法机构有条件地通过了关于强制标识转基因食品的法律,分别规定:一旦至少5个州采取了类似立法,缅因州的法律即生效;若东北各州至少20万居民赞同类似立法,康涅狄格州的法律将生效。2014年,佛蒙特州第一个启动转基因食品强制标识,通过了不加附带条件的法律。它要求所有在佛蒙特州出售的完全或部分用基因工程生产的食品必须在2016年7月1日后做出适当标识。[3]
  随后,美国众议院于2015年通过了《安全准确食品标识法案(HR1599)》。如果由参议院通过并由总统签署,该法案将创建联邦自愿标识标准,并阻止各州颁布强制性标识法。但HR1599法案在参议院停滞不前,后被参议院S.764法案[4]取代。与HR1599法案不同,S.764法为标识含有转基因成分的食品制定了强制性国家标准,要求对生物工程食品进行标识。该法优先于所有州级标识法律(包括废止2016年7月1日生效的佛蒙特州强制标识法),并禁止州和地方为生物工程食品颁布不相同的标识法,同时要求美国农业部负责在两年内制定和实施详细的披露规则。[5]
  (二) S.764法的主要内容
  S.764法除了规定废除州层面强制标识立法、授权农业部制定实施规则等内容外,涉及标识制度的主要内容包括:
小词儿都挺能整

  1.转基因食品的标识范围。根据S.764法的规定,如果食品中含有通过体外重组脱氧核糖核酸(DNA)技术修饰的遗传物质,其修饰过程不能通过常规育种获得或在自然界中发现,此食品就是生物工程食品。该法对“生物工程”的定义导致其对标识的范围界定并不明确。它规定,生物工程食品必须含有遗传物质(DNA),但目前大多数转基因生物加工得到的食品(包括糖、淀粉和油)不含DNA。因此,生物工程食品原料必须经过非常规育种或在自然界中不发生修饰。[6]该法所要求的披露只针对生物工程食品,且对其设置了太多限定:必须是《联邦食品药品和化妆品法》中规定的人类消费食品以及《联邦肉类检查法》《禽类产品检查法》或《蛋类产品检查法》规定的标识要求范围内的食品,还要符合农业部依此法制定的规则要求(它将规定阈值[7]和认定条件)。此外,标识的范围仅适用于主要成分,除非主要成分是肉汤或水。在这种情况下,第二种成分必须被认定为转基因成分才需标识。[8]符合现有有机食品标识要求的餐馆和食品中的转基因食品也不受转基因食品标识要求的限制。同时,该法赋予美国农业部广泛的权力,它可以确定哪些成分为转基因成分,确定需要进行标识的阈值,并最终决定是否需要标识及标识形式。如果该机构设定了高门槛,许多转基因成分可以免除标识;许多常见的转基因精制产品,如大豆油,可能无需标识。
  2.转基因食品标识的豁免条件。S.764法排除了源于动物的食品,认可其为依据1990年《有机食品生产法》认证的食品,为非转基因食品。美国尚未制定阈值,这就使得豁免缺乏制度基础。这里的阈值是指转基因成分意外混杂比例可容忍的最高值或标识转基因成分含量的最低值的临界值(threshold)。阈值的设定反映了一国对转基因食品风险的容忍度。[9]标识豁免的对象为转基因成分含量在阈值以下的食品。
  3.转基因食品的标识形式。实行强制标识需要采取阳性标识形式。转基因食品阳性标识要求明确食品中含有转基因成分或食品生产过程中使用过转基因成分。阳性标识一般采取“含有转基因”等措辞。阳性标识是采取预防原则国家采用的标识形式,但随着S.764法的颁行,美国也对转基因食品采取了阳性标识。该法允许制造商选择他们使用的标识类型:可以是包装上的简单文本标签、符号、1~800号码或用智能手机扫描的QR码。同时,美国农业部制定的规则还为小的食品生产者额外提供了替代性信息披露方式,即用电话号码加互联网站披露信息。[10]这种不要求对产品包装进行简明标识的规定,有违食品标识易读性的基本要求,极大地降低了阳性标识应有的告知效果。而且,大部分消费者使用QR码技术存在困难,且只有少数小型零售商提供WIFI。[11]在能简明标识的情况下,美国却允许采取如此不易获得标识信息的方式作为强制标识的形式,违背了强制标识方便消费者基于知情权行使选择权的本义。
  (三)对S.764法的评价
  在美国,S.764法的支持度很低。除了食品产业之外,几乎没有人对该法感到满意。对于不支持强制标识制度的大多数人来说,S.764法建立的标识制度为消费者提供的具有易读性的信息很有限,对生产者、销售者来说代价却很大。强制标识的支持者也不满意该法,他们反对其不明确的定义和有限的适用性,批评它接受数字代码而不要求文本标识,几乎没有实质性辩论就在国会匆匆通过,其建立的强制标识制度的效果有限,废除了实行严格强制标识的州法的做法更是遭人诟病。
  同时,特朗普政府的所作所为也引起人们对S.764法实施的担忧。特朗普总统签署了多项行政命令,旨在减少和控制监管成本。这些命令显然会阻碍美国农业部制定实施该法的规则的进程。美国农业部已因未能于法定截止日期2018年7月29日之前颁布规则遭到了非政府组织食品安全中心的起诉。[12]该法中“生物工程”定义充满歧义,加之新政府反监管和亲商业的行事风格,最终的规则很可能仅要求对几种食品进行标识,并允许以数字链接的形式标识。
  因此,尽管S.764法优于HR1599的自愿标识制度,但它不论在理论上还是实践中都与FDA负责的转基因食品自愿标识制度的固有框架以及美国转基因食品安全监管的实质等同原则相冲突,且与先例中所要求的实行转基因强制标识必须具备科学证据的前提相冲突。另外,其标识形式也不利于消费者行使知情权,这从另一个侧面证明S.764法离真正的强制标识制度还有很大差距。它只是美国为了应付消费者的强烈诉求、废除州层面真正意义上的转基因强制标识法的临时之举。对立法者的初衷而言,该法只是一个缓兵之计,其真正实施的过程必将充满冲突。因此,还不能将其视为美国强制标识制度已经建立的标志,也不能认定实质等同原则已经被美国摒弃。只宜将其视作美国转基因食品标识制度由自愿标识向强制标识转变的一个风向标。
  二、欧美转基因食品标识制度的趋同化
  消费者知情权是强制标识制度最重要的法律基础。笔者认为,在目前转基因食品的安全性尚缺乏科学确定性证明的前提下,不能将其与传统食品的监管实行实质等同原则。S.764法出台的过程反映了美国忽视消费者知情权产生的不良社会反响,也反映了美国转基因食品安全监管法律制度迫于压力从纯粹保护商业言论自由到形式上保护消费者知情权的妥协过程。
  出于安全和保护消费者知情权的考虑,目前已有50多个国家颁布了法律,[13]要求对转基因食品进行标识管理。在欧盟,根据《转基因生物可追溯性和标识及转基因食品和饲料产品可追溯性条例》(以下简称《可追溯性条例》)的规定,[14]强制标识范围包括食品、饲料、添加剂、调味料、来源于转基因作物的产品(包括高度精制产品)。食品供应商出售的食品和含有转基因成分的食品,即使最终产品没有显著的转基因DNA或蛋白质痕迹仍要标识,主要例外是饲喂转基因饲料的动物生产的肉、奶或蛋等产品。欧盟将强制标识阈值设定为0.9%,[15]并对标识内容做了具体规定。转基因食品的生产经营者应保证在由转基因生物组成的食品或包含转基因生物成分的预包装食品上标识“此食品包含转基因生物成分”或“此食品包含转基因(生物体名)”等字样;对非预包装

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果然是京城土著
【注释】                                                                                                     
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