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【期刊名称】 《法学杂志》
论党内法规的基本范畴
【英文标题】 Research on the Basic Level Category of the Inner-Party Laws and Regulations
【作者】 伍华军【作者单位】 武汉大学法学院
【分类】 法律社会学【中文关键词】 党内法规;基本范畴;全面从严治党
【英文关键词】 Inner-Party Laws and Regulations; basic category; the Party shall exercise strict self-governance in every respect
【期刊年份】 2018年【期号】 2
【页码】 55
【摘要】

党内法规基本范畴是党内法规理论体系的核心内容,也是推动党内法规理论研究的关键环节。在党内法规理论体系中,党内法规与党内法治、领导与执政、民主与集中、权利与义务这四对范畴,正确揭示了党内法规的本质与规律,涵盖了党内法规的主要内容,可以作为党内法规的基本范畴。

【英文摘要】

The basic level categoryof the inner-party laws and regulations is not only the core contentof the system of inner-party laws and regulations, but also the key link that promotes the research of inner-party laws and regulationstheory. In the system of inner-party laws and regulations, the category relationships between inner-party lawsand regulations and the rule of law in the party, the leading and the ruling, the democracy and the concentration, the rights and the obligations, could be seen as the basic level categories of the inner-party laws and regulations ,which reveal the essence and the rule of the inner-party laws and regulations in the right way and cover the main content of the inner-party lawsand regulations .

【全文】法宝引证码CLI.A.1265738    
  治国必先治党、治党务必从严、从严必依法度。党的十八大以来,党的建设制度改革深入推进,党内法规制度体系不断完善。党的十九大报告进一步明确,作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一,坚持全面从严治党应坚持“思想建党和制度治党同向发力”。加强党内法规制度建设,成为“全面从严治党的长远之策、根本之策”,“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”。[1]以这一精神为指引,党内法规建设工作不断加强,一个以党章为核心的党内法规制度体系已经逐渐形成。但与此形成鲜明对比的是,党内法规理论研究的广度、高度、深度均严重不足。正如有学者指出:“较之党内法规实践发展与党的制度建设理论创新而言,党内法规学理探究明显滞后,党内法规实践发展缺乏坚实的学理支撑。”[2]因此,加强党内法规理论研究,成为“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”的重要保障。
  对事物范畴的正确认知是准确理解和把握某一理论体系的重要基础。范畴是人类在认识客体的过程中形成的基本概念。任何一门科学,从理论形态上说,都是由范畴建构起来的理论大厦。[3]基本范畴则是对这一理论大厦中的基本对象及其本质、关系进行高度抽象与概括的基本概念。加强党内法规理论研究,首要的是要加强党内法规的基本范畴研究。因为党内法规基本范畴是贯穿整个党内法规研究的最基本的概念,也是整个党内法规理论体系的支柱。无论是完善现有的党内法规理论体系,还是重构新的党内法规理论体系框架,都离不开确立和界定党内法规基本范畴这一重要的基础研究。党内法规理论体系的建构,应当着重关注四对范畴,即党内法规与党内法治、领导与执政、民主与集中、权利与义务。
  一、党内法规与党内法治
  党内法规与党内法治是党内法规基本范畴体系的逻辑起点,因为它们不仅涉及党内法规理论体系的构成,也直接涉及党内法规理论与实践的有机统一。党内法规与党内法治是党内法规理论研究中最基本的一对关系,反映了党内法规理论研究的起点和终点。离开了党内法规与党内法治来研究党内法规,就会成为无源之水、无本之木。因此,党内法规与党内法治是党内法规理论研究的第一对基本范畴。
  (一)党内法规
  什么是党内法规?应该怎样来认识党内法规的地位与作用?对这两个问题的回答事关党内法规理论体系的建构和具体的党内法规实施实践。
  对于第一个问题,考虑到“科学的概念是反映科学研究对象所具有的特殊属性的一种思维形式,它要求反映出一个事物得以区别于其他事物的本质特征”,[4]学者们试图从党内法规的概念入手,形成一系列见解,如有学者认为:“党内法规是党内具有一定级别的组织制定的,为着规范党组织工作、活动和党员行为,是成文形式的党内规章制度。”[5]有学者认为:“党内法规是规范党组织工作、活动和党员行为的党内各类规章制度的总称,是党的建设的重要组成部分。”[6]有学者认为:“党内法规是党中央、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的、规范党组织的工作、活动和党员行为的党内各类规章制度的总称。”[7]对此,2013年5月27日发布的《中国共产党党内法规制定条例》,将党内法规界定为“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。作为党内法规体系的基础立法,《中国共产党党内法规制定条例》较为清晰地界定了党内法规概念的内涵和外延,为党内法规建设提供了基本指引。
  正确认识党内法规,还必须准确把握党内法规的基本特征。首先,党内法规可被视为一种软法,与作为硬法的国家法律存在根本不同。基于“国家法中心主义”的立场,只有那些经由国家立法机关制定或认可,并由国家强制力保证、由专业化执法和司法机构实施的法律才属于法的范畴。[8]由此在法理上形成了软法与硬法的分野:前者指“那些效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范”;[9]后者指“由国家制定、认可并保证实施的,反映由特定物质生活条件所决定的统治阶级意志,以权利和义务为内容,以确认、保护和发展统治阶级所期望的社会关系和社会秩序为目的的行为规范体系”。[10]与作为硬法的国家法律相比,党内法规无论是在制定主体、制定程序,还是在实施范围、保障力量等方面均存有实质性不同,具有软法的一般特征。当然,由于中国共产党在中国的特殊地位,党内法规对党内外事务的调整必然涉及国家事务,“它也会同时具有一定的国家法和硬法的因素”。[11]但绝不能因此否定党内法规与国家法律分属不同的规范体系的既定事实,或者“简单机械地套用法理学基本命题对党内法规予以定性,将两者予以混同”。[12]果然是京城土著
  其次,党内法规兼具法律与政策两重属性。党内法规尽管不是由国家立法机关制定和认可、并由国家强制力保障实施的,但党内法规是具有较强约束力并在执政党范围内予以实施的一种行为规范,其在党内具有普遍适用性和反复适用性,因而,党内法规具有明显的法律属性和法律特征。但党内法规毕竟姓“党”,是政党的内部行为规范,只能在党内针对党员和党组织普遍适用,对外并无约束力,因而,党内法规又具有政策的一些明显特征。所以,党内法规兼具法律与政策的双重属性。正如有学者指出的:“党内法规既有法律的一些特征,又有政策的一些特征,是具有法律与政策二重属性的规范性文件。基于它的法律特征,在广义的‘法’与其它社会现象的对立中,党内法规可以纳入‘法’的范畴,是事实上的行为规范,在某些重要领域发挥着骨干作用;基于它的政策特征,在国家法与党的政策的对立中,党内法规应当属于政策的范畴,反映新鲜经验且须具有较高的前瞻性。”[13]
  对于“党内法规的地位与作用”问题,党的十八届四中全会明确指出,“党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障”。这是我们党的历史上第一次将党内法规上升到了中国特色社会主义法治体系重要组成部分的高度,是对党内法规性质和地位的重新认识,从而明确了党内法规的重要地位。党内法规与国家法律的并存,成为中国特色社会主义法治的根本特色,“两者各自在不同领域发挥了积极作用,共同推进了中国法治建设的进程”。[14]对于党内法规的作用,可以从多个角度进行认识,首先,党内法规具有法的一般作用,即指引、预测、评价、教育、强制、激励等作用,但其只能在特定区域即党内发挥作用;其次,党内法规是全面从严治党、管党治党的重要依据。再次,党内法规是依法执政的重要遵循。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确指出:“依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。”这就丰富了依法执政的内涵,也丰富了依法执政所依之“法”的内涵,使其不限于宪法法律,还将党内法规包括了进去,从而使党内法规成为了依法执政的重要遵循。最后,党内法规是国家法律的重要保障。尽管党内法规与国家法律两者自成体系,相互区别,但两者联系也非常紧密,其中,党内法规是国家法律的重要保障,离开了党内法规的保障,国家法律就不可能得到良好实施。正如邓小平同志指出:“国要有国法,党要有党规党法,党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就难以保障。”[15]
  (二)党内法治
  中国特色社会主义政治发展道路,是近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果,是坚持党的本质属性、践行党的根本宗旨的必然要求。世界上没有完全相同的政治制度模式,同样的,世界上也没有完全相同的法治建设模式,“不能定于一尊”。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,也是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,是中国特色社会主义法治建设的一条基本经验。因此,中国的法治建设呈现出不同于西方国家的特点,体现在多个层面:对于国家层面来说,是依法治国、建设法治国家的问题;对于政府层面来说,是依法行政、建设法治政府的问题;对于社会层面来说,是推进社会治理法治化、建设法治社会的问题;对于政党层面来说,是依法执政、建设党内法治的问题。其中,由党的领导地位所决定,党内法治最为关键和基础,如同“以改进党的领导方式和执政方式保证党领导人民有效治理国家”一样,以党内法治带动国家法治和政府法治进而带动社会法治,应是当下中国法治建设最为可行的一条路径。可以说,只有在我国率先实现党内法治,并以党内法治带动国家法治和政府法治进而带动社会法治,我国的法治建设才能顺利进行,才能顺利达到预期目标。
  要实现党内法治,就必须加强党内法规建设。因为党内法规与党内法治的关系如同法制与法治的关系,即党内法规是党内法治的前提,党内法治是党内法规的目标和归宿。因此,党内法规的内容直接决定党内法治的内容,党内法规制定、实施的目的就是实现党内法治。没有党内法规,就根本谈不上党内法治,而没有党内法治,党内法规就成为一纸空文。但是,并不是有了党内法规,就一定会实现党内法治。因为首先党内法治所要求的党内法规必须是“良法”,而不能是“恶法”,这是实现党内法治的首要条件。如果一部党内法规不是“良法”,而是“恶法”,不仅不会带来党内法治,还会破坏党内法治。其次,“徒法不足以自行”,[16]党内法规制定出来后,如果不加强实施,而将其作为一种摆设或“束之高阁”,党内法治也不会自动实现。相反,还会破坏党内法规的权威和尊严。因此,在党内法规制定出来之后,还要加强党内法规的实施,保证“已成立的法律获得普遍的服从”,[17]才能真正实现党内法治。
  二、领导与执政
  党的十九大报告指出:“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”由党的领导地位所决定,党既是我国的领导党又是我国的执政党。中国共产党执政之后,既要从事行使国家权力处理国家事务的执政活动,又要从事非执政意义上的对人民群众的领导工作。党的领导与执政在价值目标上相同,从而有本质上的共同性,但在活动内容、活动方式上有许多区别。[18]领导与执政,成为党的建设的基本问题,也成为党内法规基本范畴体系的核心内容。
  然而领导与执政既有联系也有区别。首先,领导与执政紧密相连,领导是执政的前提和基础,执政是领导的主要体现和保障。在党执政的情况下,党的领导地位和作用主要是通过党在国家政权中执政来体现和保障的。而党内法规建设的主要作用就是实现和维护党的领导地位和执政地位,提高党的领导水平和执政能力。从另一方面看,领导与执政又存在诸多不同,领导即“组织、带领并引导朝一定方向前进”,主要是针对国家的政治经济文化社会生态等诸多事务而言,反映的是党与国家和社会的关系。执政则是指“掌管国家政事”,主要是针对国家政权而言的,反映的是党与国家政权的关系。
  (一)领导
  党的领导,“是一个由一系列行为的集合而体现的概念,对其中所包含的行为系列,人们几乎无法做相对精确的列举”。[19]因此,党的十九大报告指出,党政军民学,东西南北中,“党是领导一切的”。坚持党的领导,既是我国宪法的一项原则,也是党章的根本要求。党的领导地位要通过一定的领导方式予以实现。中国特色社会主义进入新时代,坚持和加强党的全面领导,要“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设”,尤其是“把制度建设贯穿其中”。制度建设带有根本性、全局性、稳定性、长期性。要实现党的领导的规范化、程序化、制度化,就必须要加强党内法规建设工作。按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则,不断建立健全以党章为统领的党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度这一“1+4”的党内法规制度体系。通过规定党的领导体制机制、领导方式以及党的工作等方面的内容,以调整与规范党在发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用时,与人大、政府、政协、法院、检察院、人民团体、企事业单位、军队等形成的领导与被领导关系,最终达到加强和改善党的领导目的。要始终明确,“在我国政治生活中,党是居于领导地位的,加强党的集中统一领导,支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用,这两个方面是统一的”。关键是如何通过党内法规建设的途径,将两者有机统一起来。为此,党的十九大报告提出,要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,加强和改善对国家政权机关的领导。”
  (二)执政
  现代政治基本都是政党政治,政党执政是政党政治的核心内容。一个政党如何通过合法途径进入国家政权进而实现对国家和社会的治理,是政党执政的首要问题。中国共产党尽管是我国唯一的法定的执政党,其执政地位也要通过一定的执政方式予以实现。执政方式的核心就是如何处理好党与国家政权的关系问题。由于党与国家政权存在本质不同,党决不能代替国家政权履行职能,同时党又领导和掌握国家政权,必须要妥善处理好领导与执政的关系。从革命党向执政党历史方位的转变,要求中国共产党遵循现代政治文明发展的基本规律、基本原理执政。现代政治首先是法治政治,法治构成现代政治的基石,它要求全部政治行为制度化、规范化和程序化,执政党的

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