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【期刊名称】 《法学杂志》
英国公投退欧及影响的对策分析
【英文标题】 Briexit and the Analysis of the Impact Countermeasures
【作者】 王玫黎曾磊
【作者单位】 西南政法大学国际法学院西南政法大学国际法学院
【分类】 法律社会学
【中文关键词】 全民公投;议会;条约退出权;《里斯本条约》;对策
【英文关键词】 referendum; parliament; the treaty of exit right; Lisbon Treaty; countermeasures
【期刊年份】 2018年【期号】 2
【页码】 79
【摘要】

英国全民公投退欧引发全球关注,无疑将会对英国、欧盟乃至世界的政治经济格局产生重大影响,尤其是欧洲一体化的未来及欧盟的应对将备受关注。此次全民公投退欧是英国基于历史和现实的多重因素考量后的选择,本质是基于对英国自身利益的维护,但最终左右退欧进程的决定性因素是公投背后的合法性要素是否得以满足。英国退欧不仅给正在稳定发展的中英、中欧政治关系带来了诸多不确定性,也会对中英经贸合作、中欧投资协定谈判、中欧自贸区联合可行性研究等产生重要影响,因此我国应尽早做好各项准备以抵御英国退欧带来的各种潜在风险。

【英文摘要】

The referendum of Britain to quit the European Union will no doubt to have a significant impact on UK, the European Union and the world political and economic pattern, especially to deal with the future of European integration and the European Union will be closely watched. Briexit is based on history and reality of the choice of multiple factors into account, the essence is based on for the maintenance of self-interest, but ultimately about the process of deciding factor is whether the legitimacy of the elements to meet behind referendum. Briexit is not only bring uncertainties to the steady development of Sino-EU political relations.but also have important influence on the Sino-British economic and trade cooperation, China-EU investment agreement, the FTA joint feasibility study and so on, China should be prepared to all as soon as possible to defend against the back of the negative effects.

【全文】法宝引证码CLI.A.1265735    
  
  2009年欧债危机爆发以来,欧洲经济呈现出长期疲软态势,欧元区制度性和结构性问题带来的后遗症开始显现。[1]加之近年的难民危机导致大量外来移民涌入,英国国内的疑欧情绪高涨,出于对本国利益和国内力量对比的考量,英国前首相卡梅伦否决了欧盟修约并决定不加入欧盟新约,种种迹象表明长期对欧盟成员资格既爱又恨的英国已接近于退出欧盟。[2]2013年初,卡梅伦就英国与欧盟关系发表讲话,声称如果欧盟不采取措施解决欧盟内部现有的核心问题,英国就可能退出该组织。[3]之后他还表示如果保守党能够赢得2015年大选的胜利,那么在2017年底之前会就英国是否退出欧盟举行全民公投。[4]然而出乎意料的是2016年6月23日公投就得以举行,并且退欧派以微弱的优势取得了此次公投的胜利,使得英国顺利进入退欧的法律程序。新任首相特蕾莎·梅在完成国内的宪法程序后,依据《里斯本条约》的退约规则于2017年3月29日正式向欧盟递交退欧通知,6月19日组成谈判代表团开启了同欧盟旷日持久的退欧具体事项的谈判工作。[5]
  一、英国公投退欧的背景
  两次世界大战使得英法德等大国彻底失去了在全球范围的超级控制权,为了强化欧洲在多极化格局中的优势地位,欧洲大国经过思索和协商,开启了欧洲一体化进程的步伐,其目标是通过超国家合作以实现欧洲和平与发展,取得政治、经济上的高度融合与统一。由于英国与欧洲大陆的地缘历史问题以及法律体系与经济结构的差异,欧洲一体化一经提出就因涉及英国主权与政治经济问题在英国备受争议,英国政府也面对内外压力下的战略选择。1951年“欧洲煤炭钢铁共同体”、1957年“欧洲经济共同体”(欧盟前身)及“欧洲原子能共同体”相继成立。英国政府认为欧洲一体化与英联邦自身经济和政治目标相悖且当时英国国内的保守派占据上风,迫使政府采取超然乃至抵制的态度,客观上造成了英国从起点就落后于欧洲一体化的进程,也迫使其吞下战略选择失误的苦果,丧失了对欧洲事务的主导权。
  随着欧共体的成立与发展,英国影响欧陆事务的能力大大下降,经过各方利益平衡和基于国家利益最大化的考量,英国不得不重新调整其对欧政策,在历经多次外交努力和谈判后最终于1973年正式加入了欧共体。然而入欧后,主权问题及与国家间的利益分歧一直影响着英欧关系,英国始终在全面融入欧盟和与欧盟保持若即若离的关系之间徘徊,试图找到利益平衡点。1975年,持续的石油危机引发了英国第一次关于“退欧”的全民公投,以决定是否继续留在欧洲经济共同体,最终的结果是66%的投票者选择继续留欧,英国第一次全民公投成功化解了此次“退欧”风波。然而英国在欧盟事务中的种种态度使其在欧盟内长期被视为异类,英国与欧盟的关系不时出现危机。[6]作为欧盟的一员,英国在与欧盟加强一体化的利益博弈中似乎总是难以与欧盟其他成员国的意见保持一致:它不加入申根协定,否决欧盟的货币一体化政策,不参加欧盟的危机救助方案,还反对一切金融监管政策。英国还在同欧盟的博弈中争取到了诸多的例外条款来保卫自己欧洲金融市场的中心地位不受冲击并通过不加入申根协定强化自身的边境安全。英国在与欧盟不断博弈的国家实践中践行着自己一贯的利己主义导向,激起了其他欧盟成员国对英单边利己主义的强烈不满。
  尽管英国对入欧有着诸多顾虑,但从英国入欧的动机分析,英国是从其长远的经济、政治乃至安全利益出发考虑最终加入欧盟的,并希望以入欧为契机在欧洲一体化和欧盟未来改革发展中享有主动权和话语权,以期巩固自身在欧洲事务中的影响力和存在感。但在政策制定实施方面,英国受到国内保守派及疑欧派的压力和阻挠,难以逾越国家主权及外交政策的惯性束缚,加之在欧盟内部英国的利益诉求与其他成员国存在较大分歧,“入欧”协定中过多的例外要求和保留条款也增加了其他欧盟成员国对英国的不信任感,致使现任政府面临内忧外患的巨大压力,难以与欧盟展开积极互动。
  不可否认,英国入欧后从欧盟这一统一市场中获益不少。欧盟是英国的第一大贸易伙伴,二者的贸易占英国贸易总量的50%以上,英国10个最大的贸易伙伴中有8个都来自欧盟,因此英国始终将推行和扩大欧洲范围内的贸易自由化视作其重要工作,希望在制定欧盟单一市场的规则中拥有更多的发言权,以实现欧盟内部更大程度的市场开放,实现英国自身利益的最大化。[7]但事物发展的两面性在于,英国基于欧盟单一市场享有巨大利益的同时,也面临着程度越来越深的欧盟经济与政治一体化进程,需要应对其他成员国施加的经济政治一体化压力下的主权让渡问题。近些年,为了缓和愈演愈烈的欧债危机和难民问题,德法等国意欲提升欧盟在欧洲整体事务上的话语权和主导权,增强欧盟的综合协调及处理能力,并提议修改《里斯本条约》以夯实欧盟“扩权”的法律基础。英国在主权问题上的态度坚决,以修约不符合其国家利益为由行使了否决权,迫使其他成员国不得不在公约之外另起炉灶制定替代性经济政策。总之,从过去几十年英国与欧盟若即若离的互动中可以看出,英国对于欧洲的态度始终可以用“基于经验上的渐进式合作”来形容。[8]
  二、英国公投退欧的动因
  英国最终选择全民公投的方式决定是否退欧并非偶然和意外,而是与英国同欧盟之间复杂的矛盾关系有着密切的联系。卡梅伦就英国是否留欧于2015年11月10日提出四个条件:一是确保欧盟市场对非欧元区国家的非歧视性;二是加强欧盟内部的政策改革,减少对成员国的经济束缚;三是允许英国保持自身的政治独立性,不参与欧盟政治一体化进程;四是控制进入英国的欧盟移民数量,并允许英国对欧盟移民在英国的福利采取限制措施。[9]从卡梅伦与欧盟的博弈条件就可以看出,对于欧盟的政治经济一体化加速趋势,英国有很大的顾虑,概括起来英国退欧主要有以下原因:
  (一)欧盟政治经济一体化的体制结构因素下跌你应该笑还是哭
  英国对欧盟体制倾向于较松散的多元化欧盟体系设计,希望在欧盟单一化市场的前提下尽量赋予成员国更多的政治、经济主权,从而能够确保英国作为欧洲金融市场中心拥有更多灵活的财政政策;而德法等国则主张建立高度管制的财政政策,构建统一货币体系和单一共同市场,赋予欧盟在应对危机时更多的自主“权力支配”,并借此推动欧盟向超国家化的联邦方向迈出一大步。两者在这一重大问题上的本质分歧是英国与欧盟背离的根本原因。
  (二)维护英国作为欧洲金融中心地位的考量因素
  英国拥有欧洲最大的金融服务业,其所占份额在整个欧洲市场举足轻重。为了保持自身在金融市场的优势地位,灵活运用本国的金融政策工具,英国自然不希望欧盟建立过度严格的管理规则。英国加入欧盟之后坚持在欧盟推行经济自由主义,维护单一市场,这也是英国在欧洲一体化发展方面的基本方向和一贯立场。[10]然而近些年来,欧盟为了应对欧债危机和欧元区经济疲软的困境,计划对欧盟进行大规模的财政制度改革,一系列拟对金融业施加严格监管的建议草案都将对英国的金融业形成挑战,这无疑激发了英国国内对欧盟改革的抵触情绪。此外,绕过英国另起炉灶的“财政契约”规定从事欧元交易业务的清算所必须设在单一货币区内,这也意味着大量金融机构将从英国转移至其他欧元区国家,必将有损英国利益。为了减轻欧盟严厉的金融监管法令给英国带来的巨大经济压力,退欧不失为一种有效的对抗手段。
  (三)英国与欧盟经济关系的博弈因素
  退欧争论的另外一个焦点是英国在欧盟预算中承担的份额。根据欧盟协定,成员国每年应根据各自经济发展水平按标准向欧盟预算缴费,由于英国的经济水平领先于欧元区平均水平,其预算贡献在欧盟国家内排前三位,2013年英国更成为欧盟财政预算第二大净贡献国,对欧盟净财政贡献达86亿英镑,[11]加之部分欧元区国家在金融危机后经济持续走低,导致英国贡献比例持续大幅升高,所以英国认为对欧盟的贡献实质上造成了对自身经济增长的拖累。欧债危机前,英国每年为欧盟预算贡献大约40亿欧元,到2014年时增至100亿欧元,占本国国民总收入(GNI)的比例也从0.2%升高到0.5%以上。[12]欧债危机的爆发使得英国国内退欧呼声持续高涨。
  (四)英国的法制传统因素
  以全民公投的方式让公民表明自身在国家重大问题上的立场符合西方式民主的一贯思维,亦被认为是在法律框架内最具合法性的民主程序。[13]而且,在法律渊源上,英国的判例法传统与其他大陆法系国家在法律传统、法律适用及法律融合性上存在先天的对峙性,这自然增加了欧盟法在欧盟范围内统一适用的障碍。法律制度的差异性也增添了英国与欧盟之间关系的不确定性。
  英国保守党内部在欧洲事务问题上早已存在分歧,加之近期复杂多变的政治经济形势、大量难民的涌入与恐怖事件的频发使得英国政党内部的疑欧派和反欧派的呼声越发高涨,反欧媒体的大肆报道和渲染加速了英国人退欧情绪的不断发酵。总之,内忧外患及各种因素的交织都深深地影响着英国退欧的走向。
  三、英国公投退欧的法理分析
  (一)英国公投退欧的国内法分析
  全民公投并非英国退欧的法律程序起点和必要条件,仅仅是从公民意志角度折射出英国民众对于是否退欧的朴素意愿表达。公投更大的现实意义集中体现为利用国内舆论压力给予执政党在政治层面上的民意压力,从而对政府的决策行为施加影响,至于能否启动退欧的法律程序并最终实现退欧的法律效果,需要从英国的宪政层面对退欧问题进行深入探讨。[14]从退欧模式的路径选择来看,英国之所以选择以全民公投的方式开启退欧之路与英国的宪政传统密切相关,采取全民公投的形式决定国家重大决策事项最能体现其“主权在民”的政治理念。
  全民公投,又称公民公决或全民表决,是指在某个国家或地区内,由享有投票权的社会全体成员对本国或本地区具有重大影响的议题,以投票的方式进行直接表决。[15]全民公投是现代代议制民主政治的重要补充形式。[16]“公投宪法法律依据”的满足是公投作为国际法上合法性的核心内容与正当性在规范性方面的重要标准,是保证全民公投在国际法框架下以符合国际法法律体系可预见性、一致性等法律价值追求的重要指标。[17]英国实行代议制民主制,议会享有最高的权力,议会制度是公投退欧合宪性的制度前提,所有重大事项的决策都需要议会的批准方才合宪,[18]因此,未经议会批准授权或议会未通过相关立法,首相并不能代表政府直接通知欧盟启动退欧程序,英国最高法院对“Miller等诉英国退欧事务大臣案”的最终判决也支持了议会批准方开启退欧之路的观点。
  根据上述分析,此次英国公投只是逻辑上引发退欧法律程序的一个触点,公投的结果并不会产生退欧的必然法律后果,退欧法律程序的正式启动首先要满足《里斯本条约》有关成员国退欧的合宪性要求。[19]真正左右英国能否退欧的核心要素在于议会。正如当年英国加入欧共体时需先经议会立法,确保入欧程序符合英国宪法之规定,是因为入欧将会在政治、经济、法律等层面上给英国带来重大变革,英国宪法规定对国家可能重大影响的决定都需要议会的立法或批准方才合宪。根据《欧洲经济共同体条约》的规定,欧共体法律效力高于成员国法律,并可以在成员国境内直接适用,[20]这对于英国法律传统来说无疑是一项重大的挑战,因为英国法制的基本原则是“议会至上”,议会的制定法具有最高和优先的效力,英国议会有制定或不制定任何法律的权力并且英国法律不承认任何人或者实体具有高于或者废除议会所作的立法的权力。[21]一旦选择加入欧共体,英国法律的任何条文冲突都必须服从具有直接效力的欧洲共同体法,因此需要得到议会的授权和批准方才合宪。
  同样的,英国入欧后欧盟成员国资格也赋予英国公民一系列法律权利,其中部分权利或是体现在制定法中或是直接由本国法加以规定。例如根据1995年的消防联盟案确立的判例法效力:“未经议会同意,政府无权剥夺公民的权利,也不能颠覆法定权利”;[22]英国一旦退欧,欧盟法将不在英国继续适用,那么英国公民基于欧盟成员国资格所享有的权利也随之消失,即剥夺了英国民众本已享有的权利。与当年英国入欧时面临的问题如出一辙,欧盟成员国资格的选择只有议会而非政府拥有最终的判断权。因此笔者认为,论及此次全民公投的影响,其实质更像是一场对于政府的施压造势运动,其并不能造成退欧的直接法律效果,若真产生直接法律后果那必将对英国以议会民主制为核心的法律体系产生重大冲击。
  (二)英国公投退欧的国际法解析
  退出的“正当性”是英国退欧的国际法前提,条约必须信守原则是国际法律体系的基础,也是各国正常交往与合作的前提。基于国家主权平等和权利义务对等原则,一旦国家自愿选择加入条约,就必须善意遵守条约规定。但是若僵化地认为一旦一国选择加入条约,为了履行信守条约的义务就失去退出条约的机会,这也会大大降低国家缔约的积极性,从而使条约制度失去生命力。[23]例如,当一国的政治形势或缔约情势发生变化,破坏了当初加入条约时的现实条件和履约基础,就确有必要允许国家基于一定的程序退出条约。
  所谓条约退出权,体现的是国家从国际制度框架中退出的一种

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