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【期刊名称】 《法学杂志》
我国企业环保信用评价制度的重构进路
【英文标题】 Reconstruction of the Environmental Credit Evaluation System in China
【作者】 王莉【作者单位】 河南财经政法大学民商经济法学院
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 企业环保信用评价;市场本位;多元参与;重构进路
【英文关键词】 corporate environmental credit evaluation; market based; linkage constraint; reconstruction approach
【期刊年份】 2018年【期号】 10
【页码】 100
【摘要】

党的十九大报告提出要健全我国环保信用评价制度。现行企业环保信用评价制度存在问题的根本原因在于政府权力过大,市场并未充分发挥其基础性作用。信用是市场的产物,信用评价是发挥信用资本效用的媒介,信用评价制度绩效源自于健全的市场化环境,我国企业环保信用评价应当回归市场本位制度体系建构模式,协调重构政府、市场、公众各自的角色定位,实现从单中心行政管理到以市场手段调节为主多元参与的理论转向。政府应当完善评价制度立法理念、科学评价指标设置和动态调整机制;市场应当着力于第三方征信评价、自发联动约束;民众则应当在信息提供、广泛监督中发挥应有的作用。企业环保信用评价制度建设和市场培育是提升企业环保信用联动约束绩效的必要条件。

【英文摘要】

There are a lot of problems in the current enterprise environmental evaluation system in our country. The macro level shows that the boundary of government power is too large, and the market does not give full play to the basic role. The future of the enterprise environment evaluation of our country's credit system rational perfect system should fully respect the corporate environmental credit evaluation market characteristics, the government should pay more attention to the supply system, legal supervision and dispute settlement, the market should focus on credit evaluation, credit commitment, linkage constraint but, In the widely related system construction and to cultivate the market, credit linkage mechanism of corporate environmental constraints will gradually play its spontaneous good system performance.

【全文】法宝引证码CLI.A.1265693    
  
  党的十九大报告提出要健全环保信用评价制度,这是党中央国务院在生态文明建设背景下立足环境管理转型、充分关注市场经济是信用经济的基本特点而提出的重要科学举措。从2013年四部委发布《企业环保信用评价办法(试行)》到目前为止,五年多来在取得成绩和经验的同时,也暴露出包括制度绩效不彰等在内的不少问题。以环保信用评价为核心建立的“守信激励、失信惩戒”新型环境监管机制,理应能够集约发挥环保部门和其他行政部门(如发改、价格等部门)及市场主体(银行、保险公司等)的合力作用,倒逼企业形成环境保护自律意识,在降低政府环境管理成本的同时大大提升环境管理绩效,[1]但事实并非如此。造成制度理论应然与制度实践绩效不彰之间错位的原因究竟何在?是制度设计本身有问题,还是制度运行的外环境存在问题?问题的解决需要对我国企业环保信用评价制度体系进行评估,准确定位评价制度的科学应然性,重构制度体系建设的原则和规则。
  一、我国现行企业环保信用评价制度存在的问题及成因
  2013年12月,原环保部等四部委联合印发了《企业环保信用评价办法(试行)》,办法的实施标志着我国企业环保信用评价工作进入实施层面。2014年6月,国务院发布《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》要求建立企业环境行为信用评价制度,进一步强化了企业环保信用评价工作在社会信用体系建设中的重要地位。2015年1月1日实施的新《环境保护法》规定环保部门“应当将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案,及时向社会公布违法者名单”,为企业环保信用评价工作提供了基本法制保障。2015年12月15日,原环保部联合国家发改委出台了《关于加强企业环保信用评价体系建设的指导意见》,该意见对企业环保信用评价制度提出了更为具体的指导规范。截至2018年5月,全国约有50多个省级或市级环保部门陆续颁布了本地区的企业环保信用评价办法。目前,各个省份正在以这些规范为依据,积极开展企业环保信用评价的实践。
  总的来说,全国各省份的评价办法和评分标准各异,以省份为界限割据的评价结果无法实现全国范围内统一适用是最大的问题。此外还存在如下共性问题:企业环保信用评价的主体是环保行政机关,这与国外信用评价主体市场化的惯常做法不符;企业环保信用评价采用年度评价模式,评价结果滞后于信息产生至少一年,不能及时反映企业环保信用状况;环境信息范围过于狭窄,主要是处罚信息、许可信息等行政管理类信息,一些与信用密切相关同时又能引导企业自觉绿色转型发展的信息,如内部环保管理类信息缺位;企业环保信用评价联动机制有效性不足,[2]重评价轻应用,评后基本不用现象普遍存在。梳理这些问题的共性,不难看出我国企业环保信用评价制度设计的理论基础仍然是政府本位,政府权力过大,市场并未发挥基础性作用。现行的企业环保信用评价规范的制度架构基本沿循传统模式——单向化的政府行政管理模式,即以行政机关(环保部门)为主导的制度体系设计思路:评价行为定性是政府环境管理手段;企业环保信用评价的主体是环保部门;评价标准参考的主要是行政机关掌握的行政许可类和行政处罚类信息;参与评价的对象主要是政府部门确定的国控及省控重点污染企业;环保部门在评价之后需要主动与其他部门协调联动约束事宜等。[3]这就需要我们从理论层面分析企业环保信用评价制度的应然建构理论和框架。
  二、企业环保信用评价制度建构的应然逻辑
  (一)信用是市场的产物
  信用蓬勃发展在市场经济时期,并成为与商品交换和货币流通紧密相连的经济范畴。[4]马克思认为信用是商品经济发展到一定阶段的产物,属于生产关系。但信用是生产关系发展到一定程度的产物,只有在资本主义社会才会出现。[5]市场经济是迄今为止最有效的经济组织方式。在市场经济条件下,市场主体是多元的,尽管他们参与市场行为的目的不同、利益需求不同,但各主体的市场行为均会受到市场利益的驱动和影响却是共性。在市场中内生着一种能够起到维护作用的伦理文化,信用恰恰就是市场要求的这种伦理文化。市场中各利益主体之间公正、公平、稳定关系的维持往往取决于信用关系的建立。良好的信用机制能够促进资源的有效配置,提高经济运行的效率,也是现代市场经济必不可少的市场元素。19世纪德国布鲁诺·希尔德布兰德以交易方式作为标准,将社会经济的发展阶段描绘为自然经济时期与货币经济时期、信用经济时期,其中信用经济时期就是人类社会发展的市场经济阶段。[6]
  (二)信用评价是发挥信用资本效用的媒介开弓没有回头箭
  在市场经济社会中,信用已经同土地、技术和人力等一样可以发挥资本要素的功能。资本的基本作用是利用之并获得利益,当市场主体拥有信用这种资本时,就可以通过资本的占有或流转获得货币利益,同时还可以通过使用和交易获得更大的信用利益。但是信用资本效用的发挥建立在特定机构对市场主体拥有信用级别的评估基础上,只有如此,才能让不同企业的不同信用表现在采用统一的规则和标准之下获得平等的测算。因此,无论是企业还是个人,只有拥有了通过评估的信用资本,才可以通过资本的使用、集聚和流转等途径获取资本利益。通过信用评价作为传递媒介,信用主体的信用资本方可转化为银行授信、交易机会等可用资本并最终发挥资本的价值。
  (三)信用评价制度绩效源自于健全的市场环境
  与信用一样,信用评价也是市场的产物。一方面,信用评价在优化市场资源配置效率方面发挥着重要的作用;另一方面,信用评级制度良好的运行也离不开健全的市场化环境。制度绩效与经济社会的市场化程度呈正相关关系。以美国为例,完全商业化的征信公司实行独立的市场运作模式,政府的主要功能是提供立法和政策供给,征信公司的信用评价活动在市场供求基础上自主展开,政府基本不加干预,征信公司的信用评价结果建立在独立评价的基础上,从而大大提升了其评级结果的公信力,包括政府在内的信用信息需求方都会选择利用其评级结果。但与此同时,笔者也注意到在欧美发达国家在社会信用体系建设的过程中,信用评级的结果普及运用也与这些国家健全的市场环境密不可分。拥有成熟的环境经济政策(又称绿色政策)的国家,如绿色信贷、绿色价格、绿色财税、绿色釆购等,包括金融机构、价格部门等在内的潜在信息需求方更愿意利用信用评级工具,在财税、价格、投资等领域影响企业的生产经营方式和投资方向,[7]可见控制和影响当事人产生与消除污染及生态破坏的行为得益于发达的市场经济制度。[8]因此,信用评价机制功能的发挥,有赖于一个国家环境经济政策的发育状态,而后者又直接决定了对企业环保信用需求者的数量,企业环保信用评价自然也不例外。
  (四)企业环保信用评价应回归市场本位的制度建构模式
  从国外的信用评价制度建构模式来看,无论是完全市场化运作的美国模式,还是政府公共运作和私营市场结合的德国社会信用模式,还是以行业协会为主的日本社会信用模式,市场主体充分发挥其在信用评价中的功能和作用、彰显其主体地位是上述不同模式的共同特征。[9]当然政府和民众的作用也不可忽视。当下占主流地位的多中心共治型模式打破了传统治理模式的束缚,认为环境治理并非单一主体,而是政府、市场与社会的多中心主体共治。正如Harland Cleveland曾指出的,现在人们需求最多的可能不是政府的直接统治,而是更多的治理。[10]多元共治的优势在于可以将政府治理的直接性和权威性、市场调控的及时性和自发性以及民众治理的普遍性和聚合效力发挥到极致,取长补短并相得益彰。企业环保信用评价制度应当秉承信用评价市场化的特征,使企业环保信用评价制度回归市场,着力建构以市场为本位的制度体系,同时平衡政府、市场与民众在制度体系中的协调关系。
  三、从政府本位到市场本位:我国企业环保信用评价制度的重构进路
  以市场为本位建构我国的企业环保信用评价制度,应当凸显市场在资源配置中的基础性作用,激励市场主体自主发挥在信用评价机制中的不同功能,但同时应当兼顾政府和民众在整体制度建设中的作用与功能。从应然意义上说,政府、市场和公众应当构成我国环境法律制度的总体框架,也应当成为单一环境法律制度有效发挥制度绩效的微观路径。
  (一)政府:完善企业环保信用评价制度体系
  企业环保信用评价应当立足于经纪人理性和社会环保责任建立,目的是督促企业持续改进环境行为、促进其自觉履行环境保护法定义务和社会责任、引导产业升级、实现绿色可持续发展。在制度建设上应坚持“四个结合”,即坚持企业内部环境管理与环保信用相结合,加强企业环境规划、制度建设、教育培训、环境整改,提高整体绿色发展理念;坚持污染治理与环保信用相结合

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开弓没有回头箭
【注释】                                                                                                     
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