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【期刊名称】 《现代法学》
从管理、控权到服务与合作
【副标题】 我国行政法发展的历程与方向【作者】 宋永寿
【分类】 行政法学【中文关键词】 管理;控权;服务;合作;行政法
【文章编码】 1001—2397(2000)06—0036—03【文献标识码】 A
【期刊年份】 2000年【期号】 6
【页码】 36
【摘要】

本文认为现代行政就是服务行政,行政主体的行政就是公共服务,公务员就是提供公共服务的职员;服务与合作、沟通与回应,既是当今各国政府管理方式改革的方向,也同样是我国行政法理论改革的重要内容。

【全文】法宝引证码CLI.A.173283    

(一)

我国从20世纪80年代初开始进行行政诉讼立法实践并随之展开对行政法与行政诉讼法的理论研究以来,特别是从1993年党的“十四大”提出要下决心进行行政管理体制和机构改革,并明确提出各级政府必须严格依法行政以来,我国的行政法逐步地从一套执行严格控制社会的工具而改变为具有一定限制或控制行政行为综合功能的行政法,并继续朝着均衡的方向发展。

但是,从我国现行的行政立法来看,其出发点仍坚持的是传统的观点,即强调行政法就是关于行政管理的法。这主要表现在以下几方面:

1.法与政策界限不清。例如我国于1993年颁布施行的《国家公务员暂行条例》对公务员义务的规定中不仅要求必须“依照国家法律、法规执行公务”,同时还必须“依照政策执行公务”。这里不难看出,如果在立法上仍然把“政策”等同于“法”,“依法行政”就不过是一种良好愿望的表达,而不能看成是行政现实的真实反映。特别是当“政策”与“法”相抵触时,实践中往往是政策”大于“法”。一些地方行政机关及其公务员为了本地区或本部门的利益,常常制定一些与国家法律或行政法规相背离的规定,并借口说这是执行党和国家关于改革开放的方针政策。

2.对依法行政的“法”的范围界定不明。现实生活中,行政执法人员对其作为执法依据“法”的理解过于宽泛,认为不仅包括国家立法机关制定的“法律”、国务院制定的“行政法规”、地方国家权力机关制定的“地方性法规”,行政机关制定的“行政规章”,还包括各级人民政府及其职能部门发布各种“规定”、“命令”、“指示”等。例如《行政处罚法》实施以前由国务院作出的有关限制公民人身自由的强制措施。同时,在行政实践中,各个部门之间作为其执法“依据”的规范相互矛盾和冲突的情况也仍然比较严重。

3.不重视体现现代行政法时代特征的合作精神,行政机关依然习惯于单方面发布命令,而不管相对方是否愿意予以积极配合,我行我素、家长制作风浓厚。西方国家于50~60年代在行政法中采用的“具体行政行为”这一概念,如今仍在我国的行政法和司法中起支配的作用。近年来,我国立法机关虽已开始对某些范围的具体行政行为例如行政处罚行为进行规范,但进展似较缓慢,并且也还未能涉及到对那些没有行政强制性的行政手段如行政合同、行政指导等从立法上进行具体规范。

4.不重视行政程序的规范作用。行政程序立法除少数法律和《治安管理处罚条例》和《行政处罚法》外,其他行政行为的程序性规范还仅限于行政机关内部,并不为公众所知悉,显得还不成熟、不完善。在有些部门行政法中,只抽象地规定“依法律程序”,而不具体界定是什么法律程序。这种在行政执法中忽略程序法规范的认识,实际上也就是把行政法视为显示“国家本位”的一种工具。北大法宝

5.我国于1982年就建立了对行政行为的司法审查制度,这使得公民在法庭上挑战行政权首次成为可能。1989年正式颁行的《行政诉讼法》,对我国社会生活的影响特别是对人的法制观念所带来的深刻变化可以说已远远超出了法律本身。但是遗憾的是,法院对行政行为所享有的司法审查权却是有限的。法院既不能质疑行政自由裁量权,也不能对法律上不确定的概念进行解释,更不能撤销与法律相抵触的规范性文件。

(二)

从我国行政法发展的实际情况看,有一点是必须加以肯定的,即在我国经济从计划经济向市场经济转变的过程,行政法也必须完成从突出管理的行政法向提供服务的行政法的转变。而在完成这一转变的过程,控制行政权的滥用、规范性政权的行使便是其中的一个先决条件。由于行政机关掌握着很大的管理国家的权力,为了达到行政公平而有效率的目的,这在很大程度上,取决于行政机关所适用的程序。从理论上说,实体法是基础,处于首要的地位;程序法是执行,处于次要的地位。然而从现实来看,法律的生命就在于执行。法律作为一种行为准则,是国家意志的一种表达方式。如果表达国家意志的行为准则得不到执行,那么它除了只是一纸空文以外,就什么也不是。

因此可以说,程序法的重要性显然应超过实体法。英、美、法、德、日等国都是比较注重实际的国家,所以在它们的法律体系中,程序问题占有极为重要的地位。为了保障公民不受行政权力的侵害,就应当用行政法来规定行政机关的权力和权力的行使,以防止行政机关超越权力和滥用权力,从而实现控制行政权力的目的。

近年来,我国在对行政权的控制方面的立法最明显的表现就是1996年的《行政处罚法》和1999年的《行政复议法》。《行政处罚法》第32条明确规定:“当事人有权进行陈述和辩解。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。”“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”该条的规定在国际社会反响强烈,国外的行政法学家认为这是一个“十分了不起”的条款,它提出了“自然公正”的概念,是“过去几年全国人大所颁布的最有重大意义的法律条款”。

我国1999年由全国人大常委会通过的《行政复议法》,废止了1990年由国务院颁行的《


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