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【期刊名称】 《暨南学报(哲学社会科学版)》
论金融危机治理的国际法律制度改革
【副标题】 以 IMF 的改革为中心【作者】 李莉莎
【作者单位】 广东商学院法学院【分类】 金融法
【中文关键词】 金融危机;机制;全球治理【文章编码】 1000-5072(2011)05-0105-07
【文献标识码】 A【期刊年份】 2011年
【期号】 5【页码】 105
【摘要】

在“后危机时代”,有必要审视当前金融危机治理的种种缺陷,以全球治理的视角重构危机治理的国际法律制度,推进不同治理主体之间的机制化合作。一是完善 IMF 制度,重塑 IMF 职能,发挥其在危机治理方面的组织核心作用;二是协调 IMF 机制与各种非政府组织机制,促进“软法”与“硬法”的配合;三是培育区域性金融机制,以有效补充全球性金融机制之不足,为金融危机治理开辟新的道路。

【全文】法宝引证码CLI.A.1184357    
  随着全球经济的逐步复苏,国际社会对金融危机治理机制的检讨和改革仍在进行着。在“后危机时代”,反思国际金融法律制度,进一步探讨全球金融治理的方向,对彻底走出危机阴影并避免重蹈覆辙,仍具有积极意义。
  金融危机暴露了以美国为核心、以发达国家利益为主导的国际经济协调模式的缺陷,说明了随着全球化的不断加速,国际社会亟需构建一个囊括主权国家、国际组织和社会团体的全球治理体系,对金融危机加以有效的预警、防范、管理、遏制和救助。全球治理的核心是规则和秩序,正如联合国人类发展报告中所设想的:“在全球层面上建立一种有力的治理规则和机制,以维护全球市场与竞争所提供的利益,同时为个人、社会与环境提供足够的空间,以保证全球化为人类而非利润服务。”[1]应该说,金融危机加快了全球治理从一种道义呼吁转变为世界各国共同要求与共同行动的速度。金融危机治理的国际法律制度改革,应以IMF 制度改革为中心,辅之以非政府组织规则与区域性金融法律制度的构建,并推进这些不同性质制度之间的沟通与对接。值得指出的是,本文主要从国际法的角度研究金融危机的治理问题,对与之相关的其他问题只是点到即止。例如,一般认为 IMF 的改革牵涉到国际货币体系改革问题,本文未作深入探讨。另外,金融危机的国际法律治理有效与否,除了制度本身的科学性与完备性外,还取决于相关主体的主观因素和客观环境,尤其是霸权主义和文化传统等因素的影响,由于时间和篇幅所限,只能留待今后作进一步研究。
  一、全球治理:金融危机治理的未来走向
  (一)当前金融危机治理机制的缺陷
  金融危机不是一个新问题,国际金融体系发展史就是一部不断累积危机、治理危机的历史。在经济全球化尤其是金融全球化的背景下,金融危机爆发的频率高、进程快、具有高度传染性和后果的严重性,国际社会长期以来都寻求通过国际合作,建立相关危机治理机制。然而,这些机制仍存在着许多不足之处:
  其一,事前危机治理薄弱,主要体现在有关各方之间的交流沟通不足、IMF 与成员国的政策磋商往往效果不佳、各成员国在事前治理时各自为政等。
  其二,国际金融监管效果不佳,主要体现在对银行业的监管比较薄弱、《巴塞尔协议》的实施不理想、对国际资本流动和国际金融市场的监管存在严重缺陷等。
  其三,危机反应机制落后,主要体现在缺乏有效的危机治理预案、金融危机国际治理行动混乱、无序,治理行动的效果不确定。
  其四,国际金融组织治理机制被扭曲,治理行动的政治色彩明显,常常受到其他主体的牵制。
  究其深层原因,一是有关治理主体内部治理不善,如 IMF 机制存在诸多积弊;二是治理主体之间的合作渠道不畅,由于不存在“世界政府”的协调,治理主体之间的合作困难重重;三是国际金融权力扭曲国际合作机制,尤其是美国的制度霸权{1}给国际金融机制笼罩上阴影。本文主要从国际法角度探讨金融领域的全球治理,故不再挖掘权力因素对国际金融机制的影响,而着眼于通过机制重构解决前两方面问题。
  (二)金融危机的全球治理及其要素
  20世纪90年代初以来,关于全球治理的讨论越来越多。其原因在于,全球化浪潮给世界带来诸多好处的同时,也“制造”了不断增多的跨国性和全球性问题,这些问题仅仅依靠各行其是的单个民族国家是不可能得到解决的,而需要通过建立在新型“超国家治理”基础上的政治合作才能进行应对。[2]这些问题显然包括国际金融危机。
  关于全球治理目前尚没有一个统一的定义,{2}一些人认为全球治理的目标与宗旨是“发展一整套包括制度、规则及新型国际合作机制在内的体制,以此为基础不断应对全球挑战和跨国现象所产生的问题。”[2]基于危机的跨国性、全球性,全球治理不可能通过“一刀切”的集权式全球治理体系来达成治理目标的,而必须有大量来自不同层次的多种行为体的参与才可能得以实现。日本著名学者星野昭吉也指出,“全球治理既不是全球政府或世界政府,也不是民族国家行为体的简单组合,而是国家与非国家行为体之间的一种合作,以及从地区到全球层次解决共同问题的新方式”。[3]227-278
  有学者指出,全球治理是指通过具有约束力的国际规制以解决全球性问题并维护国际社会的正常秩序,全球治理的要素有全球治理的价值、全球治理的机制、全球治理的主体、全球治理的对象或客体、全球治理的效果等五个方面。[4]在这五方面要素之中,治理机制是据以调整国际关系和国际秩序的全部国际性原则、规范、标准、政策、协议、程序等,是本文研究的对象;治理主体是最核心、最能动的要素,其他四个要素必须被治理主体所认识、认同、提出、制定或付诸实施,才有可能最终实现全球治理的目标,是本文研究的线索。
  正如罗伯特·吉尔平所指出的,“国家仍然是经济和政治事务的首要实体”[5],但事实上其他治理主体在全球治理中的作用和影响越来越大,尤其体现在所谓的“低政治”领域如国际经济、环境保护等领域。因而,就金融危机的全球治理而言,应提倡一种包括非政府组织、全球性国际组织和各国政府等多种国际行为体在内的全球合作模式,其制度改革也应该包括各类主体内部制度的完善以及不同类型制度的相互协调。
  二、改革之核心:完善 IMF 制度下跌你应该笑还是哭
  国际货币基金组织(International Monetary Fund,以下简称 IMF)作为布雷顿森林体系遗留的金融组织,在协调当今各国的金融合作过程中表现乏力,组织决策制度的失衡、危机援助制度的落后、监督管理制度的软化,使 IMF 无法适应全球治理的新形势要求。有必要通过制度变革重塑 IMF 职能,发挥其在系统风险防范和管理上的主导作用。
  (一)重整 IMF 的组织决策制度
  1944年《国际货币基金协定》(以下简称《协定》)的出台,开启了机制化国际货币合作的序幕,奠定了以 IMF 为协调中心的、基于规则之上的多边合作格局。IMF 的介入改变了过去国际货币合作监督与协调不足的状况,但 IMF 组织决策机制也存在种种局限,相关改革涉及各方博弈,需要循序渐进。
  在决策机制方面,IMF 采用加权表决制,各成员国的投票权主要由其所持基金份额的大小决定。而1990年代以来,发展中国家总体经济实力不断增长,但在国际货币体系中的地位与实际贡献极不相称。未来,IMF 应以公平合理为目标,努力推进三方面的变革:一是在一定程度上扩大以国家主权为依据的基础投票权,增强 IMF 表决机制的平等性;二是缩减特别多数票表决事项的范围,尤其要严格控制85%以上特别多数票通过事项的范围,限制美国“一票否决权”的使用。三是进一步完善份额制和加权投票制。IMF 独立评估机构(IEO)进行的自我审视性文件也谈到:“所有的 IMF 改革……最关键的是改革份额制和加权投票制,这直接关系到 IMF 的未来。”[6]2010年10月,IMF 执行董事会通过的份额改革方案,发达国家将向新兴市场国家和发展中国家转移超过6%的份额,其中,中国的份额从3.72%上升到6.39%,名列美、日之后,位居第三。这是 IMF 建立以来针对新兴经济体和发展中国家最大的份额转移方案。但这种改革仍有继续推进的空间。在组织架构方面,IMF 自成立以来,其组织架构没有进行过大幅调整和充实,存在种种僵化和缺陷。一方面,理事会的正式决策机构缺位。理事会作为 IMF 的最高权力机关,成员国代表众多,存在诸多掣肘,难以及时应对所有决策问题,有必要设立行政委员会作为理事会的决策机构,并确保该委员会人员组成的广泛代表性,避免由几个主要发达国家成员国控制。另一方面,执行董事会的权力过滥,目前除《协定》明确规定由理事会享有的少数权力外,其他几乎所有权力都为执行董事会所垄断。因此,有必要严格控制执行董事会的权限,使之符合日常事务处理者的身份。首先,董事的构成应更具广泛性和代表性,降低指派董事的比例。2010年10月,欧洲国家同意在 IMF 执行董事会中让出两个席位给发展中国家,这是 IMF 治理中富有实质意义的一步改革。{3}其次,进一步调整执行董事会的议事规则和工作程序,加强执行董事会职能的规范性和公信力;最后,强化理事会对执行董事会的监督,包括对执行董事会报告的质询,对执行董事会决定的否决,等等。
  (二)革新 IMF 的危机援助职能
  根据《协定》的规定,IMF 承担监督成员国国际收支状况、协助逆差国调节国际收支的职责。近年的金融危机中,IMF 虽做了大量工作,但成效不佳,且引起受援助国家和其他国家的诟病,IMF 的危机援助职能有必要进行革新。
  其一,扩大救援资金的来源。当金融危机爆发后,IMF 提供的流动性援助对于恢复市场信心具有重要意义,但是 IMF 的资金状况却十分窘迫。这次金融危机中,国际社会向 IMF 增加了五千亿美元资金,使 IMF 的救援能力大大提高,但从长期来看,仍有必要创造更稳定和有效的 IMF 资金调拨机制,如发展 IMF 债券融资的具体方式和手段,开辟 IMF 资金新渠道。2009年的7月1日,IMF 出台了向各成员国及其央行发行债券的基本框架。债券以 SDR(特别提款权)的形式发行,并且可以在各成员国及其央行间自由交易。IMF 前总裁斯特劳斯·卡恩指出:“这个创新的框架可以加强 IMF 的应对能力,当成员国需要时能够快速提供援助。”[7]可是,这个债券融资机制还需进一步细化,增强其可适用性。
  其二,发展新型援助形式。在本次金融危机中,IMF 作出一项重要的改革,即采用一种新的贷款机制——灵活信贷额度(Flexible Credit Line,简称 FCL),这种机制允许成员国在遭受经济危机而本国宏观经济政策无重大失误的情况下,从 IMF 立即取得贷款而几乎不附加任何条件。一方面,FCL 具有快速性,为短期快速贷款提供全新的贷款模式。根据 FCL 的规定,当一个负责任的成员国在由于外部经济形势恶化而引发本国经济动荡时能够从 IMF 立即获得贷款。另一方面,FCL 具有保密性,这种援助模式避免了由于接受 IMF 援助而引发的民众恐慌和市场混乱的情况。通常 FCL 可以提供的贷款上限为该成员国份额的500%,该贷款前3个月按照 IMF 普通贷款利率计算并且可以在12个月内续借2次。但是 FCL 这种贷款也不是可以任意地借贷给成员国,比如 FCL 现在对那些高财政赤字的国家就暂不提供(如南非、土耳其等)。[8]总的来说,尽管 FCL 还存在一定的局限,但是它提供了区别于 IMF 有条件贷款的新的援助政策。它不会像以前一样对成员国的经济政策指手画脚,而只是提供快速的援助,特别是在当前世界经济危机下显得简单有效。像 FCL 这样切合国际经济现实的新型贷款形式,还需继续增加和完善,以增强 IMF 危机援助的实效。
  (三)强化 IMF 的监管职能
  IMF 的监管职能往往通过 IMF 与成员国之间的磋商来实现,然而现行监管规则呈“软

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

[1]UNDP. Human Development Report 1999: Globalization with a Human Face[EB/OL].(1999-11-03)[2011-10-02].http://hdr.undP.org/rePorts/global/1999/en/.

[2](德)德克·梅斯纳,(英)约翰·汉弗莱.全球治理舞台上的中国和印度[J].世界经济与政治,2006,(6).

[3](日)星野昭吉.全球政治学——全球化进程中的变动、冲突、治理与和平[M].刘小林,张胜军,译.北京:新华出版社,2000.

[4]俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实,2002,(1).法小宝

[5](美)罗伯特·吉尔平.国际治理的现实主义视角[J].曹荣湘,译.马克思主义与现实,2003,(5).

[6]Nobert Horn. Normative Problems of a New International Economic Order[J]. Journal of World Trade Law,1982,(16).

[7]The IMF approves framework for issuing note to the official sector[EB/OL].(Press Release No.09/248,2009-07-01).http://www. Imf.org/external/np/sec/pr/2009/pr09248.htm.

[8]IMF implements major lending policy improvement[EB/OL].(2009-03-24).http://www.imf.org/external/np/pdr/fac/2009/032409.htm.

[9]杨松.国际货币基金协定研究[M].北京:法律出版社,2000.

[10]王曦.国际环境法[M].北京:法律出版社,1998.

[11]刘明.国际金融危机的全球应对及其影响[J].中国党政干部论坛,2009,(5).

[12]罗平.巴塞尔新资本协议在全球范围内的实施情况[J].中国金融,2006,(20).

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