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【期刊名称】 《北京工业大学学报(社会科学版)》
我国环境问责制度建设中的“党政同责”理念探析
【英文标题】 Analyses of the Idea of the “Co-responsibility of the Communist Party and Government” in the Construction of the Environmental Accountability in China
【作者】 任恒【作者单位】 吉林大学行政学院
【分类】 环境法学
【中文关键词】 党政同责;环境问责制;环境保护;环保督察
【英文关键词】 co-responsibility of the communist party and the government; environmental accountability; environmental protection; environmental supervision institution
【文章编码】 北京工业大学学报(社会科学版)期刊年份=2018期刊号=2页码=49期刊栏目=政治与法律研究标题
【期刊年份】 2018年【期号】 2
【页码】 49
【摘要】

“党政同责”理念的提出拓展了中国环境问责的主体对象,改变了中国环境监管体系的格局,是当代中国环境问责制度的重大创新;“党政”的具体指向是地方各级党委和政府两套系统及其领导成员,“同责”的内涵要义是“共同承担责任”而非“承担相同责任”以及责任承担的类型包含政治责任和法律责任;指出中国党领导政府的政治体制现状、政府内部分工的体制问题和法律规定中党委环保职责缺失等因素,有必要将“党政同责”理念纳入环境问责制度建设之中;根据当代中国环境问责制度的建设情况,可以从建立职责清晰的党政环保责任分工体系、健全领导干部目标责任考核制度、强化环保督察的巡视力度和严肃重大环境决策终身追责制等方面探讨“党政同责”理念的实现途径。

【英文摘要】

In the field of the environmental protection, the idea of “Co-responsibility of the Communist Party and the Government” has expanded the subject of the environmental accountability in China, and changed the pattern of China's environmental regulatory system. The idea is a major innovation of the environmental accountability in contemporary China, and “the Communist party and the Government” is specific to local Party committees and governmental official at all levels of the system and its leading members, “Co-responsibility” is the connotation of “shared responsibility” rather than “bear the same responsibility”, as well as, the type of liability that includes political responsibility and legal responsibility. As a matter of fact, it is necessary to incorporate the idea of “Co-responsibility of the Communist Party and the Government” into the construction of environmental accountability because of the current situation of the political system of CPC leading the government, the institutional problems of the division of labor within the government and the lack of environmental responsibility of the Party committee in the law. According to the construction of contemporary China' s environmental accountability, the realization approach of the idea can be described at least from the establishment of a clear responsibility for the CPC and government environmental responsibility division of the labor system, improving the leadership of the target responsibility assessment system, strengthening the environmental supervision institution and being serious about the environmental decision - making lifelong system.

【全文】法宝引证码CLI.A.1235231    
  
  近年来,中国日益严峻的生态环境问题逐渐成为影响我国民众生活水平和社会经济可持续发展的重要约束因素。伴随着民众环保维权意识的觉醒、责任政府论的强化,尤其是官员责任追究制度的建设,我国愈益重视环境问责机制的建构,以此倒逼地方政府积极履行环保监管职责。早在2006年2月,国家监察部与原国家环保总局联合出台《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》,明文规定国家行政机关及其工作人员、企业中由国家行政机关任命的人员倘若有充当违法排污企业“保护伞”等环境保护违法违纪行为的,将受到严格的责任追究和处分。这是我国首个有关环境问责方面的专门规章。我们不难发现,在我国环境问责制度建设实践中,较为普遍地将环境问责对象界定为企业和各级政府中承担环保职责的部门——环境保护局,从而有意无意地忽视了环境保护的另一个责任承担的重要主体——党委,尤其是实际掌握地方重大事项决策权的地方党委组织及其领导干部。2014年下半年,习近平总书记针对腾格里沙漠腹地偷排废水事件连续作出三次批示,之后国务院派出专门督察组进驻调查并启动政府环境问责程序,处理了部分地方党委和政府责任人。国内有学者认为:“这(事件处置结果)标志着新时期中国环境保护工作的领导和监督管理已经进入‘党政同责’阶段,有利于把环境保护的直接领导责任横向拓展到党委部门,纵向逐级落实下去。”{1}此后,2015年7月,习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十四次会议上就环境监管及其治理的责任承担明确作出重要指示,指出“要强化环境保护‘党政同责’[1]和‘一岗双责’的要求,对问题突出的地方追究有关单位和个人责任”{2}。会议还审议通过了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(以下简称《办法(试行)》)等环保类政策文件,将地方县级以上各级党委及其领导干部纳入环境监管体系,强化党政领导干部生态环境和资源保护职责{3},标志着我国正努力从制度层面确立生态环境保护工作的“党政同责”理念和原则。对此,鉴于当前学界缺乏对“党政同责”概念内涵的系统探讨,本文拟从生态环境责任追究的视域考察“党政同责”理念的内涵及其在环境问责制度建设中的必要性和重要性,并在此基础上探讨完善环保领域“党政同责”理念责任体系的一系列制度建设,以期为推进该理念在实践中的进一步落实贡献绵薄之力。
  一、环境问责制中“党政同责”理念的内涵
  一般而言,环境问责制是官员责任追究制度在环保领域的具体应用,是为了实现可持续发展,维护生态环境和保护自然资源,保障社会公众的环境权益,问责主体依据特定的方式、程序和标准对掌握公权力的组织机构及其内部负责人的履职情况实施监督考核和追究责任的一套制度体系安排。可以说,环境问责制度建设是通过追究责任的方式促使生态环境获得良序发展行之有效的倒逼机制,也是对社会公众关于良好生态环境诉求的有效回应方式。党的十八大以来,中央将“党政同责”理念引入环境保护领域,无疑为我国环境问责制度的建构注入了新的内涵,我们可以从以下三个方面对“党政同责”理念进行分析。
  (―)“党政同责”理念中“党政”的具体指向
  作为我国政治结构中的固定搭配,“党政”一词是“党和政府”的缩略称法,在不同的语境场合下具有不同的范围指向。从纵向层级看,中国政治生态语境中的“党政”概念一般涵盖中央和地方各级党委、政府两套系统,其中地方包含省级至乡镇(街道)一级的党政机关。我国在环境问责的具体实践中,从较早出台党政领导干部环境保护过错问责办法的广西壮族自治区的具体规定来看[2],“党政同责”的问责层级范围是县级以上党委、政府及其工作部门、工作部门内设机构的领导成员。此划定也在2015年两办下发的《办法(试行)》中得到进一步的明确。其第二条规定:“本办法适用于县级以上地方各级党委和政府及其有关工作部门的领导成员,中央和国家机关有关部门;上列工作部门的有关机构领导人员。”可推测,当前我国“党政同责”的提法中“党政”的范畴并不直接包含乡镇一级的党政机关和作为市区派出机构的街道及其工作部门,不过从《办法(试行)》十六条补充规定的“乡(镇、街道)党政领导成员的生态环境损害责任追究,参照本办法有关规定执行”可知,党政同责的适用范围外延上应该包含乡镇一级党政机关及其领导成员。对于有学者提出可将“党政同责”理念应用至居委会和村委会的问责范围内的主张[3],本文认为,尽管当前我国居委会和村委会承担了部分来自党委和政府委派的行政事务和获得了部分经费,但这并不意味着可以将其纳入问责对象的范围之内,因为这样将破坏法律授予居委会和村委会作为基层群众性自治组织的根本性质。从横向层级看,“党政同责”中“党政”不仅包含党委、政府及其内部相关工作部门和内设机构,也包括上述部门、机构的“一把手”,此外还包括国家企事业单位及其领导人员。此外,我国让“党政同责”理念发挥作用的关键,往往在于对党政领导干部的问责规定和实践上,而这也是《办法(追究)》首先将责任追究对象限定在地方各级党委、政府及其有关工作部门的领导成员的原因。因而,本文从有关“党政”范围的分析可以看出,党政同责的监督体制拓展与延伸了以往政府环境问责的对象,使得环境问责真正抓住了关键群体。
  (二)“党政同责”理念中“同责”的内含要义
  从语义学范畴分析,“同责”中的“同”在现代汉语语境中一般可作动词、副词和介词等几种用法,此中较容易引起误解的是作动词时的两种用法,分别作“相同、齐一、一样”和“共同、到一处”两种释义。根据我国党政职责分工体系和权责一致的原则,“党政同责”中的“同”应作后一种用法,表共同、同样之意,所以“同责”并非指党政部门在环境保护监管方面“承担相同责任”或“承担一样的责任”,而是指其“共同承担责任”和“同样承担责任”。这是因为党委与政府两套系统在我国政治格局、职责分工等方面不尽相同,如若强调党政部门尤其是党政领导干部在环保管理与监管方面承担同等性质的责任,该做法并不符合权责一致、客观公正的责任追究原则,也将对法规党纪的严谨性、科学性造成损害。另外,此处“党政同责”中“同”的意思还可以引申为“同心、同向”之意,表明党委与政府在应对环保问题时心往一处想、劲往一处使,只有拧成一股绳,才能使二者能够基于各自职责和角色,充分发挥党政两套系统的协同共治的作用,共同完善环境监管体制。在现代汉语中,“责任”概念一般有两层含义,分别是份内应做之事及未做好份内之事所应受的惩戒,那么“党政同责”理念中的“责”也应该包含双重效应,即环境问责主体负有改善环境质量与实施环境政策的职责及没有履行好职责时应承担的谴责和制裁。我们称前者为积极意义的党政同责,后者为消极意义的党政同责。
  (三)“党政同责”理念中责任承担的性质
  鉴于当前国内学界对于环境责任承担类型的划分与承担方式的看法并不一致,我们仍需要充分论证、认真分析,不能混淆[4]。本文认为,我国在环境问责领域中落实“党政同责”理念的演进思路应当厘清各级党委、政府及其领导在环境部门中的职责,宜将其职责分为法律责任与政治责任两大类,并严格区分责任性质,从而避免二者混为一谈。一方面,法律责任的承担者主要是各级政府及其工作部门的公务人员,其包括行政法律责任(行政处分)、刑事法律责任和民事法律责任,即法律法规、规章制度对于行政公务人员的职责、义务做出明确的实体和程序规定的条件下,依法依规对违反相关规定的公务人员追究的责任。例如,在环境问责领域,2014年,全国人大常务委员会修订通过的《环境保护法》68条即首次规定了政府主要负责人在特定情境下需引咎辞职的法律责任。所以,法律责任的承担形式是由专门的评价机关——司法机关依据法律明文规定给予法律制裁。另一方面,政治责任的承担者主要包括各级党委委员、各部门党组书记、县级以上各级政府负责人,“政治责任是指政治官员制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责及没有履行好职责时应承担的谴责和制裁。”{4}政治责任体现的民众与公权力系统的委托——代理关系,包括执政党的政治责任和政府的政治责任。其中执政党的政治责任直接由上级党组织进行追究,而政府责任主要由权力机关监督政府部门履行职责,包括听取和审议政府工作报告之中有关环保工作的报告,对保法律等制度的实施情况运用调查、监督、质询、评议、罢免和撤销等手段实现政治责任的追究。此外,考虑到问责客体掌握着公共权力,所以相对于法律责任的追究而言,政治责任的追究应该具有优先性,否则其可能会运用手中权力干扰、逃避法律责任的追究。
  总之,在环保领域及环境问责制度建构范围内,党政同责是指党委、政府两套系统及其领导干部对于生态环境保护工作共同承担监督责任,并依据特定的方式、程序和标准对未能切实履行环保职责的党政领导追究责任的理念和原则,其属于环境责任承担体系的顶层设计范畴。
  二、环保领域引入“党政同责”理念的必要性
  党的十八届四中全会强调加快生态文明制度建设,其中环境问责制便是生态文明制度建设的重要内容。因此,我国完善环境问责制度建设是推进国家生态文明建设宏伟目标的重要制度工具。而“党政同责”理念的提出强调党委在环保方面的责任,是现行环保监管体制的重要改革,“环境保护的‘党政同责’针对的是地方党委和有关领导人员,涉及执政理论和实践的重大创新。”{1}具体而言,在环保领域实施党政同责的必要性体现在以下三个方面。
  (一)党领导政府的政治体制现状
  作为国家政治体制的中轴,党的领导体制被表述为“总览全局、协调各方”。党的领导是在宪法和法律的框架范围内,通过一系列政治制度、组织机制来实现的。1949年11月,中共中央政治局通过的《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》规定党在国家机关内部设立党委,国家机关内部的党员都需要加入党的支部组织,受党内民主集中制的约束,由此各级党委通过对国家机关内部党员的领导来实现党对政府工作的领导。其中党在国家机关、企事业单位、人民团体等组织部门内部普遍建立起通称为党委(党组)的组织,其根本职能是发挥党的“领导核心”作用,所以各级党委是作为上述各组织、部门的权力轴心而存在,通常在路线政策制定、人事任命、工作部署等方面起到决定作用,从而在人力的配备或资源的调整方面具有更大的决策权、发言权。
  在我国政治制度中,党领导政府开展国家和社会建设,如若缺少地方党委给予财政、人事、宣传方面的支持和重视,地方政府环保部门的工作将无以为继。“中国共产党是我国的执政党,各级党委对当地经济社会发展负有全局责任,也是政治责任的重要承担者,依据民主集中制原则地方党委负责人行为难于获得社会认可时应由上级组织追究政治责任,全党从总体上对人民和历史负责,维护党的执政地位。”{5}因此,从理论上讲,党委同样肩负环境保护的领导责任,需要制定科学、合理的环保路线、方针、政策,并在未能切实履职的情形下承担相应的政治责任以及法律责任。但是,由于我国在具体实践中将环保责任交给企业和政府,长期缺乏对地方党委也同样需要承担责任的意识和制度规定,由此“党政同责”理念深化了我国环境监督体制。
  (二)政府内部分工的体制问题
  从理论上而言,政府是地方环境政策执行系统的“第一责任人”,掌握环保财政支出预算,以及可能出现引入高环境风险、具有重污染的企业等决策失误。环保部门作为政府内设的职能部门之一,承担环境保护的监管职能,不具备独立的财政和人事任免权,而且在政府系统的权力架构中处于相对弱势的地位,通常无法获得充足的财政资源、行政权力和人力资源以有效地履行其法定监管职责。正如有学者所指,“我国的环境问题,在很多时候是由于经济布局不当、产业引进不合理、企业违法审批上马(所谓绿色通道)等非由环境监管者所决定的原因而造成的。”{6}这种现象折射的是权责倒置的权力格局,即环境责任越大、地方政治权力格局中的地位越弱;相反权力越大、环境责任反而越小。在现实生活中,虽较难见到某某市长因环境问题而受到问责的案例,但是环保局长下河游泳却引发了媒体和民众的极大热情。政府“一把手”在地方环境政策执行中占有绝对主导性权力,但却缺乏法定环境责任的限制和制约。环保局在其中的权力地位最为弱小,但法律却要求其统一监管环境保护的责任。尤为严重的是,“以往,如果说环保部门是环境污染的‘刹车’,地方政府却是排污企业的‘油门’,地方政府整治环境污染,成效如何,关键还得看地方党委的支持力度。”{7}即使在新修订的《环境保护法》中也体现出重环境主管部门责任的追究,轻其他政府部门责任的追究。正如有研究者提出的,“新法着重课责环保主管部门,而其他环节审批与执法部门的主要负责人能否同样

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}常纪文.党政同责、一岗双责、失职追责:环境保护的重大体制、制度和机制创新[J].环境保护,2015(21):12-16.

{2}习近平.把“三严三实”贯穿改革全过程努力做全面深化改革的实干家[N].人民日报,2015-07-02(01).

{3}中共中央办公厅,国务院办公厅.党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)[EB/OL].(2015-08-17)[2015-10-31].http://www.qh.xinhuanet.com/zwpd/2015-08/20/c_l 16317176.htm.

{4}张贤明.政治责任和法律责任的比较分析[J].政治学研究,2000(1):13-21.

{5}仲亚东.生态文明建设中的政府责任:政治责任与行政责任[J].吉首大学学报(社会科学版),2015(5):42-47.

{6}杨朝霞,张晓宁.论我国政府环境问责的乱象及其应对——写在新《环境保护法》实施之初[J].吉首大学学报(社会科学版),2015(4):1-12.

{7}常纪文,王鑫.由督企、督政到督地方党委:环境监督模式的历史逻辑[J].环境保护,2016(7):18-23.

{8}唐薇.新《环保法》对政府环境责任规定的突破及落实建议[J].环境保护,2015(1):45-47.

{9}张贤明.官员问责的政治逻辑、制度建构与路径选择[J].学习与探索,2005(2):56-61.

{10}翁智雄,葛察忠,王金南.环境保护督察:推动建立环保长效机制[J].环境保护,2016(1):90-93.

本刊相关文献链接:

{1}高明,郭施宏.环境治理模式研究综述[J].北京工业大学学报(社会科学版),2015(6):50-56.

{2}王丽珂.地方政府污染治理与公众环境抗争的行动逻辑——基于博弈的分析框架[J].北京工业大学学报(社会科学版), 2016(3):24-28.

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