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【期刊名称】 《法学》
《气象法》的修订须以可持续发展为目标
【作者】 董勤【作者单位】 南京大学国际关系研究院
【分类】 立法学【中文关键词】 气象法;可持续发展;气候变化;修订
【期刊年份】 2010年【期号】 5
【页码】 57
【摘要】

在生态文明时代,气象法应当对保护与改善自然气象环境的行为进行调整,为可持续发展服务。由于对气象法的本质认知不足,导致我国现行《气象法》对气候变化问题未予以应有的关注与重视,致使根据现有立法无法有效应对气候变化。《气象法》在我国气象法规体系建设中处于主体地位,是制定与修订相关配套法规的主要依据,在可持续发展目标下对《气象法》及时加以修订,是解决我国现有气象立法中存在问题的切实可行的路径。应明确将“科学应对气候变化”作为《气象法》的立法宗旨,明确气象机构开展气候变化研究属于公益性气象服务,加强对气象探测环境的保护力度。

【全文】法宝引证码CLI.A.1147117    
  
  自《气象法》2000年颁布实施以来的10年间,我国社会经历了从工业文明向生态文明转型的关键10年。生态文明建设以生态、经济与社会可持续发展为目标,而人类可持续发展战略的实现又必须以全球气候系统处于可持续的安全状态为前提。2009年12月,在丹麦哥本哈根召开的世界气候大会上,中国政府明确提出了到2020年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%的目标。温家宝在前往哥本哈根出席世界气候大会前,专程前往中国气象局视察,要求气象工作“加强全球和区域气候变化对国家粮食、经济、能源、生态安全等方面的影响研究和应对工作。采取坚决有力措施,实现我国政府提出的减缓温室气体排放的行动目标。”为此,温家宝提出要“加强气象工作法制建设”。[1]人类社会发展至生态文明阶段,传统法律已难以适应变化了的社会现实。正如联合国环境与发展委员会所指出的那样,人类的法律必须重新修订,以使人类活动与不变的、唯一的自然法保持协调一致。[2]以可持续发展为目标,《气象法》应当承担新的历史使命。由于立法背景与立法依据都发生了重大变化,现行《气象法》的立法理念、立法宗旨与相关条文的设计已不能很好地适应当前的社会需求,需要对相关条款做出根本性的修改。在此背景下,有必要对现行立法中存在问题进行分析,并对其修订问题进行必要的探讨。
  一、气象法理论研究的滞后会制约我国气象业的发展
  我国是世界上自然灾害最为严重的少数国家之一,在各类自然灾害中,气象灾害占70%以上,有的年份高达90%以上,每年因气象灾害造成的经济损失平均约占国民生产总值的3%5%。实践表明,社会经济越发达,单位面积上的财富就越丰富,在同一个地区、同样强度的气象灾害可能造成的社会经济损失就越大。显然,随着经济的发展,气象灾害所造成的经济损失绝对值也会大大增加。[3]不仅如此,我国未来气候变暖趋势还将进一步加剧,极端天气与气候事件发生的频率可能性还将进一步增大。[4]做好气象预报工作,提高防灾减灾能力,有效应对气候变化,迫切需要加快气象事业的发展。
  气象事业的发展离不开法律保障。近年来,气象法制建设发展迅速,新的气象法律法规不断出台。《气象法》于2000年1月1日正式实施。2002年,根据《气象法》的有关规定,为了加强对人工影响天气工作的管理,防御和减轻气象灾害,国务院颁布实施了《人工影响天气管理条例》。在《气象法》颁布实施以后,国家气象局还制定、修订了19部部门规章。在气象行政许可、处罚与复议方面,制定发布了《气象行政许可实施办法》、《气象行政处罚办法》和《气象行政复议办法》;在气象行业综合管理发面,制定发布了《气象行业管理若干规定》;在防雷减灾方面,制定发布了《防雷减灾管理办法》、《防雷工程专业资质管理办法》、《防雷装置设计审核和竣工验收规定》;在气象信息发布、传播与管理方面,先后制定发布了《气象资料共享管理办法》、《气象预报发布与刊播管理办法》、《涉外气象探测和资料管理办法》、《气象灾害预警信号发布与传播办法》;在气象设施、探测环境保护和专用技术装备使用管理方面,制定发布了《气象探测环境与设施保护办法》、《气象专用技术装备使用许可管理办法》;在气候可行性论证方面,制定发布了《气候可行性论证管理办法》;为了加强对施放气球活动的管理,保障航空飞行和人民生命财产安全,国家气象局还专门制定发布了《施放气球管理办法》。与此同时,各地还以《气象法》为依据,结合本地实际情况,制定了104部与气象工作有关的地方性法规和规章。这标志着我国以《气象法》为主体,以气象行政法规、部门规章、地方性气象法规和规章相配套的气象法律法规体系已经初步形成,并在我国社会生产与生活中发挥着重要作用。据统计,自《气象法》实施的10年间,全国各地立案查处各类气象行政违法案件已近2万件。[5]
  与此同时,我国气象法律法规体系还处于不断丰富与完善之中。2010年1月20日,国务院常务会议审议并原则通过《气象灾害防御条例》,《气候资源条例》的起草工作也有了阶段性进展,初稿已经完成,正在进一步研讨与征求意见之中。可以预见的是,气象法律法规体系将在我国法制建设中发挥更加重要的作用。
  但与之不相称的是,气象法的理论研究却并没有引起法学界应有的重视。笔者以中文社会科学引文索引目录(2010~2011年)中法学类的21种学术期刊为考察对象,[6]发现自1990年1月至2009年12月,[7]上述期刊所发表的论文中提及“气象法”的仅有11篇。以与《气象法》通过时间相近的同属于环境资源法体系的《节约能源法》与《清洁生产促进法》为比较对象,[8]发现上述21种法学类学术期刊所发表的论文中提及“节约能源法”的为40篇,提及“清洁生产促进法”的为55篇,分别是《气象法》相关论文的3.6倍和5倍。作为一个气象灾害和气候资源大国,我国应对气候变化的任务十分艰巨,现实对气象法的迫切需要与气象法理论研究落后之间的矛盾必然会制约我国气象事业的发展,影响我国可持续发展战略目标的实现。
  二、保护与改善自然气象环境是人类社会可持续发展的本质要求
  气象是大气中冷热、阴晴和风雨等各种状态和现象,这些状态与现象构成了人类社会的气象环境。气象环境不可能直接受人类所制定的法律的约束,因此气象法的调整对象只能是人类从事的各种与气象环境密切相关的行为及作为这种行为之结果的社会关系。人类的哪些行为应当受到气象法的调整?调整这些行为的目的是什么?对于这些问题的回答取决于人类社会对于气象法本质的认识。
  人类社会对气象法本质的认识是一个随着生产力与人类文明发展而不断深入的过程。从生产力发展水平和人类与自然界之间的关系进行考察,人类文明发展先后经历了原始文明、农业文明、工业文明和生态文明这四个历史阶段。在原始文明时代,人类社会生产力极端低下,自然界的力量远不是当时还处于蒙昧状态的人类所能认识和控制的,人类敬畏风云雷电等自然现象,并将其神话而顶礼膜拜。因此,在这个历史时期,人类实际上只是通过本能的行为对气象环境的变化做出原始的反应,对气象法的认识自然也就无从谈起。而在此后的不同历史阶段,人类对气象法的本质产生了不同的认识。
  在农业文明时代,随着生产力的发展,人类对自然界不再是简单的畏服,而是“将自然,尤其是地球与一位养育众生的母亲相等同:她是一位仁慈、善良的女性,在一个设计好了的有序宇宙中提供人类所需的一切。”[9]与此同时,人类开始认识到只有适应自然气象环境,才能开展农业生产。《周易·乾卦·文言》中提出:“君子以人合天,而不强天以从人”;根据《孟子·梁惠王》的记载,孟子曾说:“不违农时,谷不可胜食也;数罟不入洿池,鱼鳖不可胜食也;斧斤以时入山林,材木不可胜用也。”一些知识分子开始有意识地对气象规律进行经验性总结。南宋朱熹就曾经对雨、雾生成的道理进行过探索,他说:“气蒸而为雨,如饭甑盖之,其气郁而淋漓。气蒸而为雾,如饭甑不盖,其气散而不收。”[10]不仅中国人如此,西方人同样如此。欧洲的达·芬奇于15世纪发明了湿度计,伽利略于16世纪末制成了验温器,华伦海于1714年制成了水银温度表。[11]在对气象规律有了一定认识的基础上,一些统治者开始通过颁布法令来调节与气象活动有关的社会关系,其主要目的是为了促进社会生产与生活能够适应自然气象环境。据史料记载,我国秦汉时期中央政府就已经开始制定法律规范要求各地上报雨水情况。《睡虎地秦墓竹简·秦律十八种·田律》中规定:“稼已生后而雨,亦辄言雨少多,所利倾数。”汉代也有类似法令,“自立春至立夏尽立秋,郡国上雨泽”,即在整个农作物生长期间,各地都要向中央上报降雨情况。[12]根据顾炎武所著的《日知录》卷十二中的记载,“洪武中,令天下州长吏,月奏雨泽。”明朝洪武皇帝朱元璋的继承人朱棣解释这样做的目的是“欲前知水旱以施恤民之政”,并评价说这是“良法美意”。可见,在农业文明时代,人类已经意识到适应气象环境的重要性,并且开始利用法律手段对人类为了适应气象环境而从事的各种行为加以规范,以达到更好地顺应自然现象来发展农业生产、控制社会矛盾与冲突的目的,这是人类社会对于气象法本质的认识的第一个阶段。
  18世纪60年代工业革命以后,人类进入了工业文明时代。随着大机器生产的出现与科学技术的迅猛发展,人类激发起了对自然界无穷的征服欲望。“随着科学革命的推进和自然观的机械化与理性化,地球作为养育者母亲的隐喻逐渐消失,而自然作为无序的这第二个形象唤起了一个重要的现代观念,即驾驭自然的观念。两种新的观念,即机械论、对自然的征服与统治,成了现代世界的核心观念。”[13]工业文明是人类文明史上的一个重要阶段,它实质上就是科技文明。在工业文明或科技文明时代,在人与自然的关系上,占统治地位的文化观念是以机械的征服论自然观为出发点、以科技理性主义为特征、以满足人类需要的人类中心主义为核心。[14]工业文明时代,气象科技也得到了迅速发展,尤其是上世纪50年代以后,气象卫星的出现给大气研究提供了更有力的工具,使人们有可能把大气作为一个整体来研究;电子计算机的应用,使人们有可能对大气现象进行数值模拟试验,使气象科学进入了定量研究各种大气物理过程的新阶段。[15]在此背景下,人类开始不再满足于农业文明时代简单地以适应自然气象环境为目标,而是迫切希望利用气象科技来改造和征服自然气象环境,气象法也随之承担了新的历史使命。
  20世纪以来,通过系统化地制定气象法律法规体系来促进气象科学技术的发展、为人类改造气象环境服务成为了一股国际潮流。为了促进世界范围内的气象合作,加速气象科技工作程序标准化的建立,推动气象学在人类活动中的应用,美国、英国、法国、意大利、荷兰等31个国家代表于1947年10月11日在华盛顿签署了《世界气象组织公约》,1950年3月23日该公约正式生效;1952年,日本制定了《气象业务法》;[16]1961年8月,韩国制定并公布了《气象业务法》,2005年12月,将《气象业务法》改订为《气象法》,并在此后制定了《气象观测标准化法》和《制定气象产业振兴法》。[17]不仅如此,一些英美法系的国家还通过判例法进一步丰富和发展了气象法律法规体系,并利用其为人类改造与征服气象环境的活动提供法律保障。1950年,美国纽约市准备实施一次人工降雨的试验,一位市民因为担心降雨将会影响其生意,要求法院禁止这次试验。纽约州最高法院认为“必须平衡以下两方面存在的相冲突的利益:一方面是对原告所拥有的旅游场所及其宾客有可能造成的不方便,另一方面是为纽约市及其周边地区上千万的居民提供充足的洁净并有益于健康的降水。法院不会以牺牲公共利益为代价来避免私人可能受到的伤害。”[18]1968年,美国宾夕法尼亚联邦地方法院的法官在审理一起因人工降雨引起的诉讼中更是直截了当地指出:“所有的土地所有者都对云彩中的水分拥有权利,并且拥有通过自然的方式来获取这些水分的权利。但是,这种权利必须服从于政府机构根据公共利益而不是私人利益而实施的人工影响天气的活动。”[19]由此可见,在工业文明时代,人类对气象法的本质有了更进一步的认识,即气象法不仅可以对人类适应气象环境的行为加以规范,而且更重要的是可以利用其对人类开发、利用和改造自然气象环境的行为予以调整,以达到减少或避免自然气象环境对社会经济发展的限制与束缚,促进社会经济快速增长的目的。
  工业文明把发展片面地理解为经济的增长与生产力的提高,似乎有了经济增长就有了一切,于是增长成了衡量发展的唯一尺度,由此引发了大量的、狭隘的短期行为。[20]在此理念下,人类只可能将自然气象环境作为为了当前的经济增长而必须征服与改造的对象,而试图通过气象法来保护气象环境,以达到为数十年甚至上百年后人类社会生产与生活服务的做法必然会被视为杞人忧天。但是,向自然界索取不能超出自然界供应及再生能力的极限,违背了这个自然法则就必然会遭到自然界的惩罚,人类社会的发展也不可能持续。随着工业文明发展到极致,一方面人类社会迫切希望继续通过经济快速增长而获得无穷尽的财富,另一方面生态系统的恶化又遏制了经济增长,甚至迫使经济产生衰退。上述两个方面在工业文明时代似乎形成了一个无法破解的恶性循环,而只有建立生态文明的发展观才是破解这个恶性循环的唯一路径。
  生态文明时代的一个重要特征就是可持续发展观的确立。换言之,正是可持续发展理念的确立标志着人类社会开始进入生态文明时代。1987年,世界环境与发展委员会在提交给联合国的《我们共同的未来》的报告中,给出了可持续发展的经典定义:“人类有能力使发展持续下去,也能保证使之满足当前的需要,而不危及下一代满足其需要的能力。”[21]在生态文明时代,人类社会在可持续发展观的指导下,对气象法本质的认识与工业文明时代相比有了进一步深化,开始认识到不仅应当通过气象法保障、促进和鼓励人类开发、利用与改造气象环境,而且同样需要通过其对人类保护与改善自然气象环境的行为进行调整,为人类社会可持续发展服务,这标志着人类社会对气象法本质的认识进人了第三个阶段,即生态文明阶段。1988年12月,第43届联大通过了《为人类当代和后代保护全球气候》的43/53号决议,决定在全球范围内对气候变化问题采取必要和及时的行动。1992年通过的《联合国气候变化框架公约》在第2条中规定,人类社会应当共同努力“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济发展能够可持续地进行的时间范围内实现。”
  三、应以可持续发展为目标对《气象法》加以修订
  可持续发展最少包括生态、经济与社会三个层面,而其中生态的可持续发展必须得到优先保障,因为唯有保障了生态可持续发展,经济的可持续发展才有可能,并随着经济的可持续发展,慢慢进入循环社会,最终实现社会的可持续发展。[22]生态可持续发展必须以全球气候系统处于可持续的安全状态为前提,对于发展中国家尤其如此。《中国应对气候变化国家方案》中指出,中国未来的气候变暖趋势将进一步加剧,极端天气与气候事件发生的频率可能性增大,干旱区范围可能扩大、荒漠化可能性加重,沿海海平面仍将继续上升,青藏高原和天山冰川将加速退缩,一些小型冰川将消失,这些都将对经济社会发展和人们的生活产生很大影响。[23]保障气候系统的安全迫切需要气象工作提供科技支撑,因此应当充分发挥《气象法》在应对气候变化方面的功用和性能。1999年10月31日,全国人大会常委会通过了《气象法》,确立了气象工作领域的基本制度,为我国气象事业快速发展提供了有力保障。但是令人遗憾的是,囿于立法的时代背景,制定于上世纪90年代的《气象法》不可能全面、深刻地反映我国当前建设生态文明的时代特征,没有能够充分发掘其在保护与改善自然气象环境方面所具有的潜力与能量,不能很好地实现为可持续发展服务的目标。
  《气象法》第1条是关于立法宗旨的规定。根据该条规定,气象法的立法宗旨主要有以下五个方面:一是发展气象事业,规范气象工作;二是准确、及时地发布气象预报;三是防御气象灾害;四是合理开发利用和保护气候资源;五是为经济建设、国防建设、社会发展和人民生活提供气象服务。[24]从上述五个方面看,不能说与应对气候变化工作没有关联,但是并没有明确地将应对气候变化作为《气象法》所要解决的主要问题及

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