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【期刊名称】 《江西警察学院学报》
刑法对环境污染犯罪的治理
【作者】 牛天宝【作者单位】 中南财经政法大学
【分类】 刑法分则
【中文关键词】 刑法;环境污染犯罪治理;民事侵权;行政处罚
【文章编码】 2095-2031(2018)02-0099-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 2
【页码】 99
【摘要】

社会发展中不断出现的新问题呼吁刑法参与社会治理,刑法也正以更加积极的姿态参与社会治理。面对日益严峻的环境形势,刑法参与环境污染犯罪治理具有正当性,但是受限于环境污染犯罪的特点和刑法自身的局限性,我们应认识到刑法参与环境污染犯罪治理的有限性,不能过分依靠刑罚手段。环境污染犯罪治理是一项系统的长期工程,需要法律体系的内外协调。环境污染犯罪的治理需要依靠民事侵权赔偿、行政执法处罚等措施,共同消解环境污染的犯罪基础,而不是单纯依靠刑罚的作用治理环境污染犯罪,这才应是通过刑法治理环境污染犯罪的题中之意。

【全文】法宝引证码CLI.A.1272270    
  
  

随着经济社会的持续发展,科学技术水平不断提高,我国经济发展取得了举世瞩目的成就,已经成为世界第二大经济体,随之而来的环境问题也不断引发了社会治理危机。关于环境污染治理问题,一般认为是行政法规管辖的范围,属于行政机关的权属范围。不过,面对层出不穷的环境污染事件,民事侵权赔偿制度、环境行政保护执法机制应对乏力,人们不自觉地将目光投向刑法,希望借刑罚之力完成环境污染犯罪的治理。

一、不断修订的刑法广泛参与社会治理

法治是现代国家治理的基本方式,是实现自由平等、公平正义的基本保障。党的十九大报告明确指出,坚持全面依法治国,全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。在建设社会主义事业的征程中,尤其晚近20年来,我国刑法积极回应社会问题,广泛参与社会治理,为刑法参与环境污染犯罪治理提供了借鉴样本。在刑法修订的过程中,立法机关以解决社会治理中出现的实际问题为导向,不断完善刑法规定,提高刑法参与社会治理的水平。

比如,为了维护社会主义市场经济秩序,及时回应经济领域的需求,保障经济秩序健康发展。随着经济的发展,经济领域犯罪不断滋长。如在1997年《刑法》修订之后,亚洲金融危机突然爆发,为了惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇等破坏金融秩序的行为,维护国家外汇管理秩序,全国人大常务委员会通过《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》,保障经济健康持续发展。此后,又对有关妨害公司、企业管理秩序和破坏金融管理秩序的经济犯罪以及金融、资本市场领域的犯罪作了修改补充。

关注并回应社会热点问题,保障人民生命健康权。保护人民群众的生命健康和安全是刑法的重要任务。刑法针对一些涉及人民群众生命健康和安全的重要领域存在的突出问题,及时作出回应,加强保护。如修改食品、药品等相关的犯罪规定,进一步降低入门门槛,扩大惩罚范围。加强保护弱势群体权利,通过修改构成要件或法定刑,加大了对侵害弱势群体里的犯罪的惩处力度,以保护弱势群体的利益。另外,一段时间时期以来,醉酒驾驶案件频发,为了有效遏制犯罪态势,新增并修订危险驾驶罪的规定,及时回应社会关注。

根据腐败犯罪治理的实际问题,调整了贪污罪受贿罪的定罪量刑情节和幅度。这是因为立法机关考虑到贪污贿赂犯罪情节差别很大,情况复杂,单纯考虑数额难以全面反映具体个罪的社会危害性。如果数额规定过死,有时难以根据案件的不同情况做到罪刑相适应,导致量刑不统一、不平衡。{1}

针对反恐斗争的需要,进一步严厉惩处恐怖活动犯罪。2001年,美国发生了举世震惊的9·11恐怖袭击事件,世界反恐面临严峻的形势。我国刑法立法快速作出反应,对有关恐怖活动犯罪作了修改补充,以有效防范和应对可能出现的新的恐怖犯罪。《刑法修正案(三)》对于恐怖活动犯罪的规定予了修改、完善。近年来,为了应对暴恐势力的不断抬头,《刑法修正案(九)》进一步完善了恐怖主义犯罪规定,提前介入,将与实施恐怖活动有关的一些预备行为,按照传统共犯理论的一些帮助犯行为明确规定为独立的犯罪。

在刑法参与社会治理的过程中,刑法的触角几乎触及到社会治理的各个方面,限于行文重点,本文不再一一列举。总体来讲,伴随着社会的发展,刑法不断发展、扩张,刑法的触角不断向前延伸。刑法扩张的主要原因在于:刑法的前置法律手段失灵、剧烈的社会矛盾需要刑法克制、对民众关切问题需要做出积极回应等。对于刑法广泛参与社会治理,一方面认为晚近20年来我国刑法立法的发展,是国家根据转型期社会发展变化和犯罪治理的现实需要而进行的有针对性的立法完善,其成效是提升了我国刑法的立法水平,促进了其立法目的的实现,彰显了我国刑法立法与时俱进的积极进展姿态。{2}刑法作为社会治理法律体系的一部分,应当履行自身使命,通过刑法的不断完善,及时遏制了犯罪的持续增长,回应了民众的关切,引导了新的社会风气形成。另一方面认为刑法的手伸得太长,刑法作为保障法,属于第二性的法,应该保持谦抑,停止犯罪治理早期化。{3}

对于刑法不断扩张积极参与社会治理,以应对复杂的社会变化,不管如何评价,都不能回避一个事实,社会治理法治化要求刑法在社会治理中找到自己的定位,及时回应社会诉求。事实上,刑法也在不断回应社会问题,广泛参与社会治理,为刑法参与环境污染犯罪治理提供了可资借鉴的样本。

二、刑法参与环境污染犯罪治理的正当性

诺内特和塞尔兹尼克曾将法分为“压制型法”、“自治型法”和“回应型法”,预设出了法律的发展趋势,也描绘出了粗线条的法律进化图景。法律的最终方向应该是迈向“回应型”法,任何的法律必定是在现实的社会中运作,必然也是“社会中的法律”。如果把社会比作一个大系统,那么法律则是其中的一个子系统,由于子系统对母系统的依赖,也必定会造成法律对于社会的依附。{4}刑法作为法律子系统的一员,必然应当参与社会治理,解决社会治理难题,保障前置法律规范的实施。

(一)环境污染犯罪具有严重的社会危害性

环境犯罪具有社会危害性、隐藏变动性、科学未定性、经济及相关性、国际互动性等特征。{5}17-18陈泉生教授把环境犯罪的特征概括为社会性、价值性、间接性、复杂性、多元参与性和缓慢性。{6}与其他犯罪相比,环境污染犯罪具有更大的社会危害性。首先,由于环境污染犯罪的特殊性,一旦发生污染事故,其造成的危害后果短期内难以消除,即使长时间消除其危害后果,也需要消耗巨大的社会资源,付出的成本甚至高于其因犯罪所产生的收益。其次,环境犯罪的危害潜伏周期长,污染行为与结果发生之间具有时空隔隙性。危害环境行为所造成的危害后果不具有即时性,往往需要相当长的时间才能显现出来。如日本的水俣病从排放污水到后来的发病,其间间隔33年。最后,危害环境行为对传统法益的侵害具有间接性,不易察觉因果关系。环境危害行为首先对环境整体构成危害,然后,再经由饮水、食物、空气等环境要素作用于人类,环境犯罪对生命健康和财产权等传统法益的侵害具有间接性。

刑法主要是用于规制惩罚犯罪行为,犯罪的最大特征之在于行为的社会危害性,只有具有社会危害性才能纳入刑法的规制范围。环境污染犯罪正是因为具有严重的社会危害性,预防和控制犯罪的成本较高,仅仅是简单的民事侵权赔偿或者行政处罚制度等可能难以奏效,因此应将严重污染环境的危害行为纳入刑法规制范围。

(二)其他环境污染法律治理手段的有限性

环境保护法律规范伴随环境问题的出现而产生,在出现环境问题以后,首选的手段是行政执法手段,尤其是通过行政执法制止环境污染行为。基于此,环境保护行政法律规范不断涌现,其后,进一步完善了民事方面关于侵权赔偿制度的规定。这两种责任的实施对于保护环境起到了极大的作用,并直到今日行政手段和民事手段依然是治理环境最为主要的方法。但是,由于行政法、民法的功能有限,无法对潜在的环境违法者产生威慑作用,起对于消除环境污染的治理效果收效甚微。因此,“有必要将这些重大违反行政法规甚或违反行政处分的环境破坏行为,加以新犯罪化,透过刑事立法手段加以制裁”。{5}15具体而言,在实践中,其他环境污染法律治理手段的弊端主要体现在违法成本偏低,难以达到防控犯罪的效果,要求刑法提早介入对污染环境行为的治理。

民事侵权制度难以防止环境污染犯罪。虽然我国《侵权责任法》第66条规定,因污染环境发生纠纷,污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。据此,对于环境侵权案件举证责任倒置,由污染者承担举证责任。但是,被侵权人需要举示自己遭受到了环境污染的侵害,但是环境污染造成的危害具有较长的潜伏周期,且环境污染是通过影响周边的环境进而影响到被侵权人,等到危害后果显现时,已经呈现出明显的滞后性,且被侵权人发现具体危害后果时,污染者可能已经不复存在,民事维权效果不明显。此外,环境公益诉讼发展进程缓慢,也未能在防治污染犯罪进程中起到明显效果。

行政执法防治环境污染犯罪效果不理想。在某一行为被纳入刑法规制之前,一般会选择民事侵权赔偿制度和行政处罚制度予以规制,如果获得了有效控制,则不再纳入刑法的控制范围。环境污染治理中,侵权赔偿制度未能明显奏效,行政执层面也存在不足。自1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布至今,关于环保相关法律体系的构建已近30年,但是我国环保行政执法相关的法律体系依然存在缺陷,部分条文过于原则,法律责任的规定过于笼统,导致环境行政执法具体操作起来难以落实。对环境违法的惩罚力度不足,相对于治理污染的成本从政处罚的金额明显偏低,且大多未能规定治理环境污染的责任。第二,环境执法机构人员执法素质有待提高,人员欠缺,难以满足环境执法需求。随着经济的发展,“污染源”越来越多,但是行政执法人员却没有做到同比例增长,且部分执法人业务素质偏低,在执法过程中存在适用法律不准确,甚至是玩忽职守,完全无法胜任环境保护行政执法的需求。第三,环境行政执法作为当地政府的下属机构,为了追求经济发展存在片面执法的行为。从部分地区基层环保局公布的处罚文书来看,处罚的对象主要是农村畜禽养殖户,而对工业园区内的大型企业却几乎未见处罚案件。第四,环境保护行政执法与刑事司法衔接不顺畅,影响了环境执法效果。在实践中,有案不移、以罚代刑现象普遍存在,“两法”衔接机制未能有效运行。比如:环境行政执法机关移送案件存在客观难题,行政处罚和刑事诉讼对证据的要求不同,环保执法部门收集的证据在刑事诉讼中无法实现有效转化,而公安机关介入时证据可能已经灭失。

环境犯罪的道德谴责性不强。按照加罗法洛的观点,自然犯具有强烈的道德谴责性,法定犯的道德谴责性较弱。环境犯罪属于法定犯。环境污染行为潜伏周期较长,普通民众短时间内难以发现其危害后果,受限于科学文化知识甚至认为是有益的行为。因此,人们对环境污染行为的容忍程度较高,因此对环境污染行为的道德谴责性不强,这也在客观上放纵了环境污染行为,对环境污染犯罪中的治理增加了难度。

(三)刑法使命要求刑法参与环境污染治理爬数据可耻

“一切法律所具有或通常应该具有的一般目的,是增长社会幸福的总和,然而所有惩罚都是损害,所有惩罚本身都是恶”。{7}刑罚本身是限制、剥夺自由甚至是生命的巨大痛苦,其自身并不是一种理想的治理模式,但确却是维护秩序不得已的治理手段。刑法“以恶制恶”是一个不争的事实。对此,我们必须保持对于刑法的扩张甚至是可能的滥用保持警惕。“唯一能证明强制是一种正当的方法就在于表明,强制是为了防止更大的罪恶所必须的。”{8}

刑法的使命之一就是用刑罚同具有严重社会危害性的危害行为作斗争,随着工业经济的快速发展,过去采取的结果犯模式已无法适应打击环境犯罪的客观现实需求,缺陷与弊端在司法实践中日益显露。不容忽视的是,相对于向他人水杯、水缸、蓄水池、自来水水管投毒,直接导致不特定或者多数人人身伤亡或财产损失、危害公共安全而言,人类对于环境的污染与破坏,具有渐进性、长期性、复杂性、隐蔽性、潜伏性、累积性等特点。{9}相当大一部分的环境污染行为引起的危害结果并不是短期就能够预见到的,如果刑法不能及时“以恶制恶”,将会纵容更大的恶,从而造成大量环境污染行为限于无法得到及时有效治理的尴尬局面,这不仅会对生态环境造成严重危害,同时也与刑法使命的初衷相背离。因此,刑法对于严重危害的污染环境行为应及时规制,将打击环境污染犯罪作为自身的使命之一。

三、刑法参与环境污染犯罪治理的有限性

惩罚犯罪的使命与环境污染犯罪行为的巨大危害性要求刑法提前介入对环境污染犯罪,这也证成了刑法参与环境污染犯罪治理的正当性。然而,刑法自身的特殊性,也决定了刑法在参与环境污染犯罪中的有限性,我们不能完全倚靠刑法治理环境污染犯罪。

(一)刑法保障法地位重申刑法的后置地位

刑法作为其他部门法的保障法,是第二性的法律规范,与其他部门法的适用具有前后的关系。刑法是“以恶制恶”,是一种迫不得已的恶,因此与其他法律规范相相比,刑法的中心地位在于保障其他前置法律的有效实施,属于强有力的“后卫部队”,而不是“冲锋陷阵的急先锋”。因此,在社会治理的过程中,应优先考虑民事、行政等法律规制措施,如果前置法律手段失效、被践踏或存在被践踏的危险,刑法作为法定之“恶”才能出场,保障前置法律措施的有效实施。因此,刑法不应积极、主动介入环境污染行为的法律治理,只有在前置法律无力应对时,才能采取刑罚手段维护前置法律的权威,保障环境污染犯罪的有效治理。刑法保障法在本质上提倡导人权保障,凸显刑法的最后手段性,这也与刑法的另一使命——保障人权相契合。刑法只能在迫不得已时才可以启用,刑法只是保障社会中已经被实施的行为规范的顺利实施而已,是其他部门法实施后盾的保障法,而不再是全面调控社会关系的法。”{10}

因此,在环境污染犯罪治理中,要保持适用刑罚的冲动,坚守刑法保障的性质和地位,正确选择前置治理环境污染犯罪。若我们忽视刑法的保障法地位,“仅从注重社会管控出发,将违法和不当行为都涵盖为需要刑法处罚的风险,刑法必将蜕变成为规制性的社会管理手段。那么,人类法治文明千百年的进化成果将在所谓后现代社会的顽疾中消解殆尽,从而促使践踏人权与自由的另一种更大的危险产生。”{11}

(二)刑法的谦抑性决定了刑法的后置地位

谦抑是指谦让、抑制或紧缩,这是谦抑一词的本来之意。从这一词义角度讲,刑法的谦抑思想最早可以追溯到刑法学鼻祖贝卡里亚在《论犯罪与刑法》一书“刑罚的宽和”一章指出:“只要刑罚的恶果大于犯罪所带来的好处,刑罚就可以收到它的效果。…除此之外的一切都是多余的,因而也是蛮横的。”{12}刑法谦抑性一般包含紧缩性、补充性和经济性、不完整性、最后性等内容。刑法谦抑性精神彰显了刑法只能以重要的法益为保护对象,其在整个法律体系中的分量应逐步减少,而不是增多。{13}



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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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