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【期刊名称】 《人民司法(案例)》
未充分听取行政相对人意见构成违法
【作者】 赵雪雁(一审主审法官)【作者单位】 江苏省南京市中级人民法院
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 2010年
【期号】 10【页码】 54
【摘要】 【裁判要旨】从行政许可法第五条、第七条、第四十八条第二款等规定体现的法律原则和法律精神看,在据以作出审查意见的证据和理由发生新变化的情况下,行政机关作出许可决定前应当给予申请人或者利害关系人就新的证据和理由重新进行陈述、申辩的权利。尤其对经过听证程序作出的行政许可行为,一般应遵循案卷排除规则,以经过听证质证的证据作为许可决定的依据,方符合行政许可法规定的公开、公平、公正原则,符合行政许可法设定听证程序的立法原旨。
  案号一审:(2008)宁行初字第19号二审:(2009)苏行终字第54号
【全文】法宝引证码CLI.A.1169258    
  【案情】
  原告:江苏华杰丝绸进出口有限公司(以下简称华杰公司)。
  被告:江苏省经济贸易委员会(以下简称省经贸委)。
  鲜茧收购资格认定是国务院2004年公布的确需保留的行政审批项目之一。2007年8月1日,商务部和国家工商总局联合发布《鲜茧收购资格认定办法》,对鲜茧收购资格认定工作进行了规范。《鲜茧收购资格认定办法》七条要求,取得鲜茧收购资格的经营者应当“符合当地县级以上蚕桑生产发展及茧站布点规划,有稳定的鲜茧茧源”;第条规定,应由“县级商务主管部门(茧丝办)负责受理所在地鲜茧收购资格的申请材料,对申请材料的真实性和收购布局的合理性进行实地考察和审核,并将申请材料和审核意见逐级报送省级商务主管部门(茧丝办)”,最终由省级商务主管部门进行核准。
  据此,原告于2007年8月12日向海安县发改委书面提出了鲜茧收购资格认定申请,海安县发改委于同年9月29日以原告申请不符合当地县级以上蚕桑生产发展及茧站布点规划为由作出不予受理决定。但当时,海安县蚕桑生产发展及茧站布点规划并未公布实施。原告不服,向南通市经贸委提起行政复议。2008年1月15日,南通市经贸委作出行政复议决定,责令海安县受理原告申请,并在法定期限内报送上级行政机关。此前,被告和江苏省工商行政管理局根据《鲜茧收购资格认定办法》规定联合制定并于2007年9月5日发布了《江苏省鲜茧收购资格认定实施细则》(以下简称《实施细则》);海安县发改委于2007年12月25日公布了《海安县2008-2015年蚕桑生产发展及茧站布点规划》。
  2008年2月19日,海安县发改委作出“该企业申请不符合我县蚕桑生产发展及茧站布点规划,违背了我县现行的茧丝绸管理体制,不符合省实施细则的相关要求,不予同意申请鲜茧收购资格”的初审意见,并上报南通市经贸委。2008年2月28日,南通市经贸委作出“经初审,该企业申报的茧站不符合海安县2008-2015年蚕桑生产发展及茧站布点规划”的意见,并于次日将原告的申请资料和两级审核意见报送被告。2008年3月19日,被告向原告告知了听证权利,原告当即要求召开听证会。2008年3月27日,被告就原告的鲜茧收购资格认定申请召开听证会,鑫缘茧丝绸集团股份有限公司(以下简称鑫缘公司)作为利害关系人申请参加了听证会。经听证,被告发现初审机关在上报申请材料和审核意见前未进行实地考察,遂于2008年4月15日向南通市经贸委发出通知,责成南通市经贸委和海安县发改委在接到通知后5日内对原告的申报条件进行实地考察和审核。2008年4月19日,南通市经贸委会同海安县发改委、海安县角斜镇政府及海安县质监、安全、消防、环保等部门,对原告华杰公司进行了实地考察和审核。2008年4月21日,海安县发改委根据南通市经贸委要求,告知原告需补正鲜茧收购合同复印件、鲜茧检验收烘技术人员专业技术培训考核合格证书原件两项材料。2008年4月22日,南通市经贸委向被告出具了有关实地考察和审核情况的报告,初步认定原告不具备申报鲜茧收购资格的条件。2008年4月28日,被告根据听证和实地考察情况,作出了苏经贸茧丝〔2008〕344号《关于江苏华杰丝绸进出口公司申报江苏省鲜茧收购资格证书的审核意见》,决定不予核准。原告不服被告作出的该审核意见,遂诉至法院。
  【审判】
  江苏省南京市中级人民法院一审审理认为,依据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》,参照《鲜茧收购资格认定办法》四条的规定,省级商务主管部门具体负责本地区鲜茧收购经营者的资格认定,故被告省经贸委依法具有对本省行政区域内鲜茧收购资格进行核准认定的行政许可职权。行政许可法第五条规定:“设定和实施行政许可,应当遵循公开、公平、公正的原则。”第七条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可,享有陈述权、申辩权。”第四十八条第二款规定:“行政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定。”从上述规定体现的法律原则和法律精神看,在据以作出审查意见的证据和理由发生新变化的情况下,行政机关作出许可决定前应当给予申请人或者利害关系人就新的证据和理由重新进行陈述、申辩的权利,尤其对经过听证程序作出的行政许可行为,一般应遵循案卷排除规则,以经过听证质证的证据作为许可决定的依据,方符合行政许可法规定的公开、公平、公正原则,符合行政许可法设定听证程序的立法原旨。本案中,作为初审机关的海安县发改委仅从是否符合海安县蚕桑生产发展及茧站布点规划的角度对原告的申请进行了审核,即作出初步审核意见,而未依《鲜茧收购资格认定办法》十条规定,对原告申请材料的真实性以及收购布局的合理性进行实地考察和审核,存在不当。被告省经贸委在许可审查过程中根据原告申请组织了听证程序,通过听证发现这一情况后,责成南通市经贸委和海安县发改委两级初审机关组织实地考察和审核,系从保护申请人利益角度出发对初审单位不当行为的纠正,并未违反强制性法律规范。但是,被告在接到南通市经贸委出具的实地考察报告后,在实地考察结果对原告明显不利的情况下,直接将之作为作出最终审查意见的一项依据,而未重新听取原告对该实地考察结果的陈述、申辩意见,其行政行为欠缺程序正当性。另外,根据行政许可法第三十八条第二款的规定,“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的,应当说明理由,并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”被告在作出不予许可书面决定时,仅罗列了南通市经贸委提出的实地考察审核意见,未就该实地考察审核意见内容的合法性和适当性进行审查论证,未说明其作为最终审核机关作出不予核准决定的法律依据和具体理由,亦未向申请人告知救济权利和救济途径,显属不当。综上,被诉具体行政行为违反法定程序,应予撤销。据此,该院于2009年3月4日依照行政诉讼法第五十四条第(二)项第3目之规定,判决撤销被告省经贸委于2008年4月28日作出的苏经贸茧丝〔2008〕344号《关于江苏华杰丝绸进出口公司申报江苏省鲜茧收购资格证书的审核意见》,并责令被告省经贸委自本判决生效之日起对原告的鲜茧收购资格认定申请重新进行审核。
  宣判后,被告省经贸委不服,向江苏省高级人民法院提起上诉称,一审法院认定事实不清,上诉人作出苏经贸茧丝〔2008〕344号《关于江苏华杰丝绸进出口公司申报江苏省鲜茧收购资格证书的审核意见》程序合法。主要理由为:1.听证会时听证的内容已经涉及上诉人作出的被诉审核意见中的三点意见,上诉人已经给予了华杰公司充分陈述、申辩的权利。听证会结束后的现场考察是在华杰公司以及有关部门人员的共同参与过程中完成的,参与过程本身就是一个陈述、申辩的过程。南通市经贸委作为二审机关,根据这一实地考察出具的“关于对江苏华杰丝绸进出口有限公司鲜茧收购资格进行实地考察和审核情况的报告”内容并未超出原申请材料所附“县级茧丝绸主管部门实地审查表”中的范围,所以并非有新的意见和理由。因此,上诉人的行政行为并不欠缺程序正当性。2.南通市经贸委“关于对江苏华杰丝绸进出口有限公司鲜茧收购资格进行实地考察和审核情况的报告”中数条意见都认为被上诉人不符合鲜茧收购资格,

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