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【期刊名称】 《政法论坛》
国有控股公司实践中的问题及法律对策研究
【英文标题】 Problems in the Practice of State—holding Companies and the Study on the Legal Measures
【作者】 肖方扬田田华国庆
【作者单位】 安徽省社科院法学研究所; 中国科学技术大学商学院安徽大学法学院
【分类】 公司法【中文关键词】 国有控股公司;规范组建高效运作
【英文关键词】 State—holding Company;Normative Organization Efficient Operation
【文章编码】 1000—0208(2000)03—023—08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2000年【期号】 3
【页码】 23
【摘要】

我国试行国有资产授权经营的实践表明,被授权经营的国有控股公司是代表国家行使国有资产所有者职能,从而实现政企分开和高效运作国有资产的重要企业形式,但在其组建及运作中因缺乏立法的规范而存在一些问题。加快国有控股公司的立法,促使其规范组建,将有助于国有控股公司在国家对国有经济进行战略性调整和对国有企业进行战略性改组的过程中发挥其重要作用。

【英文摘要】

The practice of China trying out authorized operation and management of state assets shows that the state holding company that is authorized for the operation and management is an important enterprise form which exercises the function of the owner of state assets representing the state in order to achieve the separation of government functions from the management of the enterprise and efficient operation of staete—owned assets.But some problems exist during its organization and operation because of lack of regulation Of legislation.Accelerating the legislation of state—holding company to promote its normative organization will contribute to state—holding companies playing its important role in the strategic readjustment of state economy and in the process of the strategic reorganization of state—running enterprises by the state

【全文】法宝引证码CLI.A.115360    
  
  设立国有控股公司管理和经营国有资产,是二战后西方国家探索建立新型国有资产管理体制的一种较为普遍的做法。近年来,我国围绕深化国有资产管理体制改革、建立现代企业制度、提高国有资产运营效益的总体目标,亦开展了组建企业集团和国有控股公司的试点工作。国有控股公司被认为是落实国有资产授权经营的一种重要组织形式,是实现公有制与市场经济相结合及实现政企分开的一条有效途径。对此,江泽民主席在东北、华北地区国有企业改革和发展座谈会上的讲话中也予以充分肯定。本文拟结合我们对安徽省所做的调查研究,就国有控股公司组建与运作中存在的一些基本理论问题作一粗浅探讨,并提出相应的对策建议,以期引起对该问题的深入研究。
  一、我国国有控股公司的现状及存在的问题
  (一)我国国有控股公司组建的背景条件
  国有控股公司在中国的出现是与试点企业集团进行国有资产授权经营的改革相联系的。尽管企业集团的兴起在我国始于80年代末90年代初,但较为规范的企业集团的组建可以说始于1992年。当时的国家国有资产管理局、国家计委、国家体改委、国务院经贸办公室等就“关于国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法(试行)”联合下文,明确规定:“国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业(集团公司)经营和管理,建立核心企业[1]与紧密层企业之间的产权纽带,增强集团凝聚力,使紧密层企业成为集团公司的全资子公司或控股子公司,发展集团优势。”这是在规范性文件中第一次提出“控股”的概念,且把控股公司与被控股公司的范围基本上限定于企业集团的紧密层企业之间。1993年11月,十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出:“按照现代企业制度的要求,现有全国性行业总公司要逐步改组为控股公司”。也有人因此认为“1993年政府才正式作出组建和发展国有控股公司的决定{1}”。但中共中央上述《决定》是就全国性行业总公司改组为控股公司所提出的目标,国务院依《决定》的精神,1994年批准中国石油化工总公司、中国有色金属工业总公司等进行改组为全国性国有控股公司的试点。而县以上各级政府是在1992年及其后,依上述文件,在将国有资产授权集团公司等国资营运机构经营的过程中,开始逐步组建国有控股公司的。现以安徽省为例来说明。
  安徽省国有控股公司也是在国有资产授权经营的改革试点中组建的,起步稍晚。企业集团的核心企业(包括国有控股公司)是被作为完善国资营运体系中的营运机构[2]建立的,它代表安徽县以上各级政府[3]行使出资人职能,即相对其所投资的子公司或子企业居于出资人的地位,在该级政府的国资营运体系中居于中间层次,这在一定程度上解决了国有股东缺位的问题;该核心企业的上一层次由省、行署、市政府的国资管理专门机构充当政府出资人,例如安徽省在1997年成立了国有资产管理委员会,成为国资营运体系中省一级的授权方;该核心企业的下一层次则是其可控股或控制的子公司或子企业。[4]
  在安徽全省40余户授权经营的试点企业集团中,形成母子公司机制的几乎占一半,尽管其中仅有个别被冠以国有控股公司的名称,但因核心企业与企业集团的其他成员企业之间多形成了控股的资产纽带关系,在法律上应视为居于控股公司的地位。这些被授权经营的核心企业相对于被控股的子公司而言,实际上就是本文所研究的国有控股公司。
  (二)国有控股公司组建及运作中存在的问题
  调查中发现,国有控股公司和其他类型国资营运机构在组建及运作中均面临一些有待解决的问题,例如仍存在模糊认识;控股营运力度不大;资本规模小、实力不强,难以达到规模优势和规模效益的要求;法人治理结构不完善;控股公司本身缺乏资本,没有实力开展资本营运;国资保值增值考核体系尚未形成等。具体来说,表现在以下几个方面:
  1.国有控股公司的名称
  被授权经营的核心企业在安徽称谓不一,大致包括集团公司、国资经营公司、授权经营公司、国资营运机构等。在合肥市,只有一个通过集中多家国有企业股权而组建的国资营运机构登记为国有控股公司。这种现象在全国也很普遍。各地政府有关主管部门大多把名称各异的国有资产授权经营机构与国有控股公司等同;或将母公司与控股公司在同一含义上使用;还常把集团公司与控股公司作为同一概念理解。对国有控股公司使用不同的名称与国家缺乏相应的法律规范不无关系,也与国有控股公司在企业集团或关联企业中的多重地位及习惯称谓有关。
  在国外,各国立法对多元制企业组织中居于控股地位的企业多赋以母公司的地位。母公司与控股公司是否可在同一含义上使用,我们认为,不能一概而论。在那些除允许以股权也允许以合同形成母子公司关系的国家中(如德国、意大利等),母公司的外延要大于控股公司。集团公司与控股公司能否作为同一概念理解也需具体分析,集团公司如果与其成员企业形成了股权控制关系,就是控股公司;但集团公司的地位并不仅限于是控股公司,其外延肯定大于控股公司,因为其控制能力还及于未采用公司制的成员企业以及以合同关系联系的成员企业。在以合同形式连接集团公司与其关联企业时,集团公司显然不能被称为控股公司,而只应被称为控制公司,因为以合同连接的两者之间并不存在股权的联系。不接我们电话 也不给拒接原因
  2.国有控股公司的法律适用
  在国家尚未以立法规范国有控股公司的情况下,实践中一般以《公司法》作为其行为依据。应当指出的是,现行《公司法》仅适用于有限责任公司(包括国有独资公司)和股份有限公司等单一制公司,而对国有控股公司这种多元制公司显然难以完全适用。正因如此,致使国有控股公司在法律适用上出现了诸多问题。
  (1)关于国有控股公司的设立。国有控股公司不同于一般经营性公司,如前所述,其设立的宗旨主要是实现政企分开及国有资产保值、增值。与之相适应,国有控股公司在设立人资格、最低限额注册资本等方面应当有特殊要求。此外,关于控股方式、比例也需作明确界定。正因为现行《公司法》并无明文规定,致使实践中各地做法各异,一些国有控股公司对自身的定位因此感到非常困惑。
  (2)关于国有控股公司组织机构的职权。从实践来看,各地关于国有控股公司的组织机构一般是根据《公司法》的规定设置的。但我们认为,国有控股公司的组织机构除行使一般公司机构的职能外,还需要行使协调控股公司与被控股公司关系的职权,以及履行其对出资人的职责。而这一切,是现行《公司法》所无法完全涵盖的。
  (3)关于国有控股公司登记的法律。现行《公司登记管理条例》是依据《公司法》制定的,适用于该法所规范的两类单一制公司。国有控股公司目前也依《公司登记管理条例》进行登记,这可能会带来其他一些问题,例如因此必须按《公司登记管理条例》申报纳税,以至形成控股公司与被控股公司双重纳税的局面。合肥市为鼓励重点企业集团的组建,规定在符合一定条件的前提下,对3年内的应纳所得税采取“先征后退”的扶持政策,将已征收的税款再由财政返还给集团的母公司,给公司运行增加了环节。
  3.国有控股公司的组建方式
  国有控股公司的组建方式在安徽的实践中呈现多样化的特征,主要有四种:(1)对直属国有企业较多的行业主管部门进行改组,组建成具有一定规模的国有控股公司;(2)将具备条件的大型国有企业或企业集团中国有独资的核心企业改组为经营性控股公司,统一经营所属企业的国有资产;(3)通过集中国有股权,组建从事国有资产产权经营的国有控股公司;(4)对现有的国有投资公司和信托投资公司等进行改组、调整,组建成一类主要实施国家产业政策的国有投资控股公司。以上组建方式虽分别具有操作简便易行、过渡平稳、包容性强等特点,但实践中也存在一些难以克服的缺陷。例如第一种由行业主管部门改组而成的国有控股公司,其行政职能因难以被彻底剥离,且其主要负责人大多由政府机关领导兼任,容易沦为行政性“翻牌公司”,它对被控股公司的直接产权控制可能会削弱被控股公司的原有的独立地位;第二种由企业集团的集团公司经授权而组建的国有控股公司是实践中采用较多的组建方式,但在授权时政府往往把长期亏损的相关企业作为政治任务强行塞进企业集团,拖累了集团公司的发展;第三种通过集中国有股权而组建的单纯管理型国有控股公司,实践中采用的也较多。从前述合肥市某国有控股公司的情况来看,其被控股公司均为原国有企业改制而成的全资子公司,是先有子公司,后有母公司,母公司的注册资本实际上来源于其子公司的全部净资产,故其本身因缺乏资本而无力开展资本营运。
  4.国有控股公司组织机构的设置
  在专门法律出台前,各地虽按《公司法》的规定设置国有控股公司的组织机构,但在具体运作中《公司法》并未被严格遵循。存在的问题主要有:(1)受旧体制下国有企业厂长、经理由上级组织部门任免的习惯影响,国有控股公司领导人员的产生仍然步此后尘,容易造成其对上级负责而非对企业负责的局面;(2)企业原领导班子人员大部分或全部进入公司组织机构,极易形成“内部人控制”的局面;(3)在《公司法》对国有控股公司组织机构的职权没有相应规定的情况下,调查中发现公司章程对此也缺乏明确的规定,致使处于控制地位的母公司的权力缺乏约束机制。旧机制的继续运行及组织机构设置中一些不规范的做法,势必使国有控股公司难以形成相互制约的有效的法人治理结构,从而给国有控股公司的有效运作留下隐患。
  二、对国有控股公司的认识
  (一)国有控股公司的概念
  对于何谓国有控股公司,我国学术界和实力界至今并无一致的认识。有的认为,国有控股公司是指公司全部或大部分股份归国家拥有的控股公司{2} (P.3)。也有的认为,国有控股公司是指由国家授权设立、全部或大部分资本由国家投入、主要以股权控制方式进行资本经营的企业{3}。我们认为,这些定义不甚全面、准确。为解决这一问题,有必要对控股公司先作简单分析。我国法学界大多认为,控股公司是指因持有另一公司一定比例以上的股份从而能够对其施行实际控制的公司。控股控制可以说是控股公司最主要的特征,但问题在于,持有另一公司多少股份方能对其实际控制?从理论上来说,一公司持有另一公司半数以上的股份就可以控制该公司。但由于公司股份的集中程度不同,一公司控制另一公司在股份上的数量要求也就不尽相同,因而要对实现控制的股份数量硬性进行界定既不可能,也不现实。对股份分散的公司而言,一公司根本

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}张冀湘.控股公司与国有资产管理(J).管理世界,1996(2).

{2}倪吉祥.国有控股公司的运作(M).北京:经济 科学出版社,1997.

{3}徐晓松.论国有控股公司组建及运作的法律规范(C).1998年中国民法经济法年会论文.

{4}史际春.国有企业法论(M).北京:中国法制出版社,1997.

{5}施天涛.关联企业法律问题研究(M).北京:法律出版社,1998.

{6}华国庆.国有控股公司组建若干法律问题探讨(J).中外法学,1998(2).

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