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【期刊名称】 《法学杂志》
制定国有资产管理法的构想(上)
【作者】 谢次昌【分类】 经济法
【期刊年份】 1993年【期号】 1
【页码】 7
【全文】法宝引证码CLI.A.17324    
  一、关于国有资产管理法概念
  国有资产管理法是一个新的法律领域。目前,在法学辞典中还没有集录这一概念。根据国有资产管理立法工作的实践,我们认为,国有资产管理法的概念表述为:国有资产管理法是调整作为国有资产所有者的国家与国有资产经营者、使用者之问,在国有资产占有、使用、收益、处分中发生的产权关系的法律规范的总称。研究这个概念,要弄清楚下面几个问题:(1)国有资产是指国家依法取得的或者由于资本金投入及其收益、接受馈赠等形成的各种形态的资产。全民所有的国有资产来源于下列渠道:一是国家依法取得的资产;二是资本金的投入及其收益,主要是国家投入国营企业的资金及其积累;三是接受馈赠。主要是公民和外国友人、团体、政府赠与我国的财产。
  这些国有资产的配置状况大体可以分为三类:第一类是国家投入企业,包括实行企业管理的事业单位的经营性资产;第二类是行政事业单位占用的非经营性资产;第三类是尚未开发的土地、矿产、海洋、水流、森林、草原、滩涂等资源性资产。这些国有资产的形态,既有固定资产,又有流动资产,还有无形资产,包括专利、发明、商标等。(2)国有资产的所有者是国家。国家的最高权力机关是全国人民代表大会,其最高行政机关是国务院。地方各级人民政府是国务院领导下的政府机构,在国务院规定的管辖范围内也可以代表国家行使国有资产的所有权。目前,代表国务院和各级人民政府行使所有权专职管理职能的是各级国有资产管理部门。
  国有资产的经营者主要是企业。根据所有权与经营权分离的原则,全民所有制企业对国家授予其经营的财产,有占有、使用和依法处分的权利。这种占有、使用和依法处分的权利,就是国有资产的经营权。凡是全部或者部分经营国有资产的企业都是国有资产的经营者。国有资产的使用者主要是指行政事业单位以及一部分企业和公民。行政事业单位由于工作的需要,由国家拨付一定的资金和实物,供其无偿使用,这些单位对这部分国有资产有占有和使用的权利。此外,国家所有的土地、矿藏、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面,可以依法由一些全民所有制单位、集体所有制单位使用或开采,有些矿产也可以依法由公民采挖,对这部分国有资产,国家将逐步实行有偿使用的制度。(3)产权是财产所有权和与财产所有权有关的财产权。首先,这种产权指的是财产所有权,即所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。包括国有财产所有权、劳动群众集体财产所有权和公民个人财产所有权等。其次,产权是指与财产所有权有关的财产权。这种财产权是在所有权权能与所有人发生分离的基础上产生的,是指非所有人在所有人的财产上享有的占有、使用以及在一定条件下依法享有的收益权或处分权。它与所有权有着密切的联系。但并不是所有权。其特点是权利的产生与所有权有关;权利主体是非所有人,即除所有人以外的其他公民和法人;权利的内容是受限制的、不完全的。非所有人享有财产权以后,一般只能对标的物享有占有、使用的权利,没有法律的依据和所有人的授权,不能行使收益权或处分权。非所有人行使财产的收益权或处分权,既受法律的限制,也受到所有人意志的限制。目前,我国与财产所有权有关的财产权主要有企业财产经营权、自然资源使用权或采矿权、农业承包经营权和行政事业财产使用权等。产权关系主要是指所有权与经营权、使用权之间的关系。
  根据以上分析,我们可以看到,国有资产管理法概念的内涵是非常丰富的,其核心是国有资产的产权管理,其调整对象是在国有资产占有、使用、收益、处分中,作为国有资产所有者的国家与国有资产经营者、使用者之间发生的产权关系。
  二、关于制定国有资产管理法的必要性
  国有资产是我国社会主义制度的经济和物质基础。如何保证国有资产权益不受侵犯,最大限度地提高国有资产的运营效益,是关系社会主义制度兴衰成败的大事。长期以来,由于我国一直实行计划经济下的高度集中管理体制,政府部门集行政权与所有权于一身,一方面造成“政资不分”,借助所有权来滥用行政权;另一方面,所有权分散行使,造成谁都是国有资产的所有者,而谁都对国有资产的保值增殖不负责任的现象,使国有资产管理中存在着许多严重的问题:(1)“家底”不清。许多单位的资产帐与实不符,帐外设帐,国有资产被隐瞒私占。加上多年通货膨胀的影响,资产的帐面价值与实际价值已出现严重不符。现在全国到底有多少国有资产,谁也说不出准确的数字。(2)‘吃老本’79重。这些年来,国营企业固定资产折旧率本来就偏低,许多企业还未按规定提足。在提取折旧时,又没有考虑物价上涨及技术进步造成无形损耗等因素,造成国有资产补偿不足。不仅如此,许多企业还挪用折旧基金来给职工发奖金,搞福利,吃国有资产呐!(3)经济效益差。国营企业的利税率1986年是20.6%,1990年降为13.7%,其中利润率只有2.1%,远远低于银行存款的利率。此外,还有大量企业亏损或者虚盈实亏。(4)管理不善、流失严重。许多国营企业用国有资产办集体企业,无偿拨付,国有资产大量流向集体或个人。一些企业在关停并转过程中,国有资产大量流失。造成上述

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