查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《政法论坛》
行政法院:行政诉讼困境的破局之策
【作者】 解志勇【作者单位】 中国政法大学
【分类】 行政法学
【中文关键词】 行政审判体制;审判独立;司法地方化;司法行政化;行政法院
【期刊年份】 2014年【期号】 1
【页码】 131
【摘要】

现行行政审判体制极大地妨碍了行政诉讼解决行政争议的职能,使得我国行政诉讼的发展进入“徘徊期”。突破这一困境,亟需对行政审判体制进行较大改革,克服现行体制存在的审判不独立问题。而司法地方化、司法行政化分别是导致审判不独立的外因和内因。因此,增强行政审判独立性,祛除行政审判中的地方化和行政化色彩,是改革的主要目标。建立专门的行政法院可以很好地满足上述改革目标,是行政诉讼困境的破局之策。

【全文】法宝引证码CLI.A.1193940    
  十八大报告中数次提及司法公正、司法体制改革等关键词,习近平总书记亦强调要确保审判机关依法独立、公正行使审判权,让民众在每一个司法案件中都感受到公平正义,重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。我国行政诉讼面临的困境以及如何破解这种困境,就是一个首当其冲的深层次问题。
  一、破解行政诉讼困境的关键是行政审判体制改革
  (一)现行体制妨碍行政诉讼解决行政争议的职能
  自《行政诉讼法》实施以来,行政诉讼制度走过了“不平凡的历程”{1}(P.17)。首先,就行政诉讼案件数量来说,经历过一段时期的迅猛增长:1990年仅13006件,5年后的1995年达到5万多件,再隔五年的1999年翻了一番,达到近10万件,2001年首次突破10万件。但之后,案件数量却出现波动,2007年才回归到10万件以上。近年来的增速明显放缓,2011年仅为13.6万件。其次,在原告胜诉率方面,2011年原告直接胜诉的案件仅有1.1万件,直接胜诉率只有8.1%。与此同时,原告撤诉案件量节节攀升,2011年高达6.5万件,占结案总数的47.95%。[1]行政诉讼面临的问题可以总结为“三难、一低、一高”,即立案难、审理难、执行难,行政案件受理数量低,原告撤诉率高。“一低、一高”是“三难”直接导致的结果。
  与此形成鲜明对比的是,征地、拆迁等恶性行政违法案件和上访、群体性事件仍大量发生,行政争议数量暴涨,且得不到公正受理和审判,群众意见很大。在2003年,我国政府经历了信访的洪峰,据统计,2003年全国党政信访部门共受理1272.3万人(件)次公民来信来访{2}。另外,根据当年在北京的一项调查,在到京上访的案件中,33%和政府行政工作有关{3}。虽然自2005年《信访条例》颁布以来,信访工作态势连续好转,但是在2011年,全国县级以上领导干部接待群众来访数量仍达337.2万人次。[2]依上述数据进行估算,2011全年的行政类信访案件仍有百万之多,是诉讼受理案件的数倍。
  这一事实突出反映了行政诉讼应对社会矛盾的乏力,不能充分发挥解决行政争议的职能,不能适应群众对公正审判的期待和关注,我国行政诉讼已进入了发展“徘徊期”。导致上述困境的最根本原因是:尽管法律赋予了人民法院解决行政争议的职能,但现有立法及其确立的行政审判体制,严重阻碍这一职能的行使。
  (二)行政诉讼发展困境呼唤行政审判体制改革
  造成上述困境的原因是多方面的,诸如行政诉讼受案范围过窄,审查机制不健全,执行制度缺乏保障等都是个中因素,在完善行政诉讼制度时必须予以充分考虑。但是实践表明,从这些方面对行政诉讼制度进行小修小补已经不能有效改变上述困境:自《行政诉讼法》实施以来,最高人民法院先后制定了18件重要司法解释,发布了16件重要司法指导性文件和200余件法律适用问题的批复,但行政诉讼面临的“三难、一低、一高”问题,仍然无法有效解决。
  究其因,学界和实务界较为一致的看法是,行政审判地方化、行政化严重,行政庭抗干扰能力低,致独立性缺失,公正性不保。鉴于此,只有修改和完善《行政诉讼法》和《人民法院组织法》,在行政审判体制上作出重大的变革,才能破除当前困局。
  (三)司法地方化和行政化是导致行政审判不独立的外因和内因
  我国的行政审判体制同时存在多个方面的问题,包括行政审判不独立,司法地方化、行政化倾向严重等。但这些问题并不在同一层面,其中司法地方化、行政化分别是行政审判独立性不足的外因和内因,而行政审判不独立是最为突出的问题,因此也需要重点解决。
  司法地方化是指,由于各级法院是地方政权的一部分,因而在审判权行使上受到地方的制约和不当干预,使得司法权异化为主要服务地方需要的工具。司法地方化表现为:一是机构设置、法官选任、经费来源等的地方化,使得法院受到行政干涉的可能性增加,司法的统一性受损。二是法院的财政与地方财政融为一体,使得法院更多地倾向于从发展地方经济的角度去执行法律和行使司法权,而不是着眼于国家法制的统一性和严肃性。
  司法行政化表现为:一是在法院内部,法官身为公务员,受到行政科层制体系的束缚,领导意志往往优于自主裁判。二是上下级法院之间存在着超越审判监督的“指导关系”,经常通过请示、汇报与指示、命令等方式,就具体案件进行沟通,使得上诉审程序虚置。三是非专业化倾向。行政庭法官专业性不强,尤其是基层法院法官,身处官僚科层的下层,专业和职级均无优势,使司法权威受损。
(四)行政审判体制改革应重点解决审判不独立问题谨防骗子
  行政审判不独立的问题,直接导致行政诉讼的“立案难,审理难,执行难”。
  首先,“立案难”问题绝不仅仅因为《行政诉讼法》规定的受案范围过窄,更深层次的原因是,法院倾向于对受案范围做限缩解释。现行《行政诉讼法》对受案范围的规定确实存在问题,但更让人无奈的是地方法院任意限缩受案范围,设置各种“土政策”,以至于最高法院于2009年颁布了一个文件,强调要“坚决清除限制行政诉讼受理的各种‘土政策’”,要求各级法院“不得随意限缩受案范围、违法增设受理条件”。[3]在这背后,反映的是法院不敢立案的心态。其原因就是法院人、财、物都受制于人,地方政府对立案的干预通常都是很有效的,而法院为保全自己,甚至在决定立案前与有关部门主动协商。
  其次,“审理难”问题不能归咎为法院能力不足或缺乏审理依据和标准,而是因为审理案件的法官并不总掌握着判案的权力。二十多年的行政诉讼实践已经锻炼出了一批有能力的法官,最高法院也总结了许多审理经验和典型案件以指导诉讼实践,在这种情况下,许多法官依然在审案时无从下决断。这主要是因为承办案件的合议庭和法官往往不能独立判案。对于一些棘手的案件,他们要请示庭长、院长,交审判委员会讨论,甚至还可能要向上级法院请示。
  最后,“执行难”更是因为受到来自外部的极大阻力。在当前的体制下,司法机关实际上为各方面非司法力量所控制。从法院的角度讲,由于行政机关掌握财权,纵然败诉后不执行判决,法院也奈何不得。从行政机关的角度讲,行政本位思想恶性膨胀,行事肆无忌惮,根本不把法院放在眼里{4}。在具体的执行情境下,如果法院“胆敢”对有权势的行政机关强制执行,负责执行的法官,乃至法院的领导都可能面临“丢掉饭碗”的危险。
  上述现象的危害是巨大的,造成了行政诉讼公正性降低,进而导致法院解决行政争议的制度功能弱化,以及公信力的丧失。这迫切要求修改相关法律,在行政审判体制上作出重大变革,增强行政审判的独立性。
  二、行政审判体制改革路径:建立行政法院
  (一)行政审判体制改革的多种路径选择殊途同归
  目前,学界和实务界对于行政审判体制改革的路径存在争议。
  首先,是问题与主义之争。即是通过对诉讼制度的小修小补逐一解决行政审判的问题,还是较大程度地改革行政审判体制。这个问题已经在行政诉讼多年的实践中得到了解答。引言部分提到,最高法院通过一系列举措改革案件受理、管辖、裁判、执行制度,但都未能取得满意的成果。现在,对审判体制进行整体改革的必要性越来越广泛地被接受。
  其次,是全盘推进还是单兵突进之争。即是改革整个司法体制,还是在行政诉讼领域内率先改革?[4]这一争议的起因在于行政审判体制存在的问题或多或少地在其他诉讼中也存在,可以认为是我国司法体制的共性问题。据此,或许没有必要绕弯子,没有必要在三大诉讼中搞差别待遇,而应该直接改革现有的司法体制。[5]但实际情况是,一方面,民事诉讼和刑事诉讼中司法独立性的问题不很突出,改革的动力不足;但另一方面,全盘改革的阻力却明显要大于仅仅改革行政审判体制。因此,先改革行政审判体制是更可行的。
  在上述争议之外,更应该看到各种改革方案相一致的一面。以管辖制度改革为例,近年来行政诉讼管辖领域发展了提级管辖、指定管辖、交叉管辖,以及相对集中管辖等新制度,[6]这些改革的目的很明确,就是尽量排除行政审判受到地方干涉的可能性,增强审判独立。可见,关于改革路径有多种建议殊途同归,均指向司法体制去地方化、去行政化、增强审判独立性上。而相对于“碎片化”改革的低效率,最便捷高效的途径,莫过于在现行宪法确立的司法框架体制下建立行政法院。
  (二)对域外国家和地区行政法院制度的考察借鉴
  从世界范围内看,德国和法国的行政法院代表了大陆法系法治发达国家的基本模式。
  法国是行政法的母国,也是最早建立行政法院的国家。法国建立行政法院有极为特殊的历史背景,不足为外人借鉴。但在当代,支撑法国保留专门的行政法院的更重要的理由有公法、私法二元划分的要求,以及行政审判官对行政知识有相当的了解等{5}(P.440)。这两点归结起来就是对行政审判专业性的追求。法国行政法院的许多特点都有利于保障行政审判的专业性。首先,法国将行政法院建立在行政系统内,行政法院内分有司法组和行政组,分别行使行政审判和行政咨询的职能。尽管两组之间相对独立,但法官之间有交流的途径和义务,[7]多数法官都能直接接触到行政事务。其次,在招聘行政法院的成员时,就充分考虑了行政专业性,其成员的大多数来自国立行政学院,还有一部分是从承担“实际行政”的人员中招聘。[8]另外,在遇到重要案件,需要由整个诉讼组法官或审判大会审理时,行政组的法官也会直接参与到审判组织中来。
  德国的行政法院是司法系统内的专门法院,独立于审理民事和刑事案件的普通法院。从德国设立行政法院的历史来看,经历了从帝国行政司法,到各邦国自行其是,到统一建立专门行政法院的过程。这是一个不断追求行政审判独立性的过程。现在,德国行政法院是高度独立的。首先,法院在组织上独立。行政法院不仅独立于立法和行政机构,也独立于其他法院。其次,法官的高度独立。法官独立原则是由基本法所确定的:法官只服从法律。法官一经正式任命,则在其任职期间只能由符合法定理由和形式的法官裁判才能在违背该法官意愿的情况下改变或解除其职务。[9]
  我国台湾地区采用了德国模式,实行“司法双轨制”[10],在司法系统内设立独立于普通法院的行政法院,这一模式运行良好。但在最初,相对于普通诉讼,行政诉讼的先行程序很多,被学者称为“四级四审”或“四级五审”,[11]大大妨碍了人民的诉讼权益;此外,行政法院只有司法院下设的一级,行政诉讼也只有单一审级且不得上诉,这与民事、刑事诉讼的三级三审制

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
都拉黑名单了,还接个P
【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}江必新:“论中国行政审判工作之科学发展”,载《行政法论丛》第13卷,法律出版社2011年版。

{2}于建嵘:“信访制度改革与宪政建设——围绕《信访条例》修改的争论”,载《二十一世纪》2005年第6期。

{3}胡奎、姜抒:“2003年中国遭遇信访洪峰新领导人面临非常考验”,载《瞭望东方周刊》2003年第4期。

{4}马怀德、解志勇:“行政诉讼案件执行难的现状及对策——兼论建立行政法院的必要性与可行性”,载《法商研究》1999年第6期。

{5}王名扬:《法国行政法》,北京大学出版社2007年版。

{6}林胜鹞:《行政诉讼法》,三民书局2005年10月修订2版。

{7}宋智敏:“论我国行政法院制度的建构”,载《湖南科技大学学报》2006年第1期。

{8}山东省高级人民法院行政庭:“山东法院行政案件申诉情况调查分析”,载《山东审判》2009年第5期。

{9}马骏驹、聂德宗:“当前我国司法制度存在的问题与改进对策”,载《法学评论》1998年第6期。

{10}吴庚:《行政争讼法论》,三民书局1999年版。

{11}[英]L·赖维乐·布朗、约翰·S·贝尔:《法国行政法》(第五版),高秦伟、王锴译,中国人民大学出版社2006年版。

©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1193940      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多