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【期刊名称】 《比较法研究》
论股东的质询权
【英文标题】 The Right of Interpellation of Shareholders
【作者】 钱玉林【作者单位】 清华大学法学院
【分类】 公司法【期刊年份】 2005年
【期号】 1【页码】 58
【全文】法宝引证码CLI.A.128154    
  一、问题的缘起
  在理论上,股东大会被设想为股东控制经营者的一种工具,公司法的制度设计也为此而展开,但事实上,公司发展演变的结果,不是股东而是董事会控制了公司。其中的原因之一,是因为股东普遍对法律或公司章程赋予的得以控制公司经营者的权利不感兴趣。贝利(Berle)和米恩斯(Means)在20世纪30年代所完成的经典著作《现代公司与私人财产》[1]中,实证分析了股东对股东大会上的权利表现出“理性的冷漠”(rationallv apathetic)的缘由。其认为,大公司股份的持有非常分散,大多数股东认为花费时间、精力和财力试图改变无效率的经营方针是不值得的,因为作出这样的改变所付出的成本要高于投资本身所得到的回报,股东采取联合的行为是非常困难的。就上市公司而言,接受接管或者“用脚投票”对于股东脱离丧失信心的公司更有吸引力。
  亚当·斯密在二百多年前曾断言:不能期望作为他人财产经营者的董事能像对待自己的财产一样加以管理。实践表明,亚当·斯密的断言不是一种理论上的假想,而是一个活生生的事实。近20年来,尤其是最近的几年,公平治理与投资者保护的问题成了全球性的话题。诸如公司为谁的利益服务、谁拥有或者控制公司、公司的监督机制等问题,成为学者研究的焦点。这些争论存在着一个共同的背景,那就是股东大会是否真的远离了立法构造的日的。因此,探讨股东大会的改革,使股东大会恢复其应有的地位,恐怕是解决问题的关键所在。长期以来,人们对公司权利结构的变迁——从股东大会中心主义到董事会中心主义的转变——不以为然,甚至认为是公司发展的必然逻辑,恰恰忽视了对造成这种变迁的原因和由此产生的对投资者不利影响的分析。股东大会逐步空壳化已经成为一种世界性的倾向。美国在很早以前就把股东大会称为“没有观众的演出”,仅仅是一种仪式化的东西。英国的《经济学家》则把股东大会描绘成“闹剧的年会(Annual General Farce)”。[2]在日本,股东大会也呈现出形骸化的现象。有的学者指出,在日本“出席股东大会的所谓社员股东或者股东专业户全加在一起最多也不过数十人,通常不到100人的样子,而且股东大会所用的时间绝大多数只有30分钟左右。就算是偶尔有股东会专业户发言,几乎也不是什么质问而是说‘没有异议’。所以,日本公司的股东大会就是这样以全部的议案获得通过而宣告结束。”[3]
  股东大会逐步偏离制度设计的结果,导致了理想与现实的差距,这不仅仅是一个影响股东利益的问题,同时也是影响资本市场以及外部投资者(Outside Investors)[4]利益保护的问题。现代公司法以“所有与经营相分离”为原则,将经营意思决定权和业务执行权从原本属于股东大会的权限中剥离出来的目的,在于加强经营职能的专业化,提高经营决策的效率。在此原则下的公司法构造虽然保持了股东大会最高权力机关的地位,但在客观上造成了董事会控制公司的现象,并造成了股东与董事会对公司经营信息掌握的不对称,董事会可能利用其优势地位侵蚀股东权利的现象。当然,在恪守“股权平等”、“一股一权”以及“资本多数决”等原则的前提下,也可以设计诸如累积投票制、限制表决权等制度来降低控制公司机会发生的可能性,但这种做法往往会影响投资者的投资热情,因此,有效的做法就是充分发挥股东大会的真正作用。要实现这一点,就必须找到股东大会机能丧失的原因所在。笔者认为,股东大会形骸化的一个十分重要的原因就是股东表决时缺乏足够的资讯,因此造成了如日本公司股东大会上出现的“没有异议”的现象。
  尽管公司法证券法都规定了公司信息的披露制度,但这一制度的侧重点在于为外部投资者进行投资决策时提供信息,或者从另一个侧面,为公司中小股东的“退出(Exit)”提供资讯。如果从股东大会的机能或者股东积极主义(Activism)的角度分析,这一制度尚不足以为中小股东在股东大会上行使“发言权(Voice)”提供充足的资讯。这样,研究如何在经营者或控制股东基于其特殊地位而与中小股东形成的信息不对称间寻求一种平衡,成为强化股东大会地位、贯彻股东平等的一个重要问题。本文采用比较研究方法,借鉴各国经验,认为在股东大会上创设法定的股东质询权,有利于保护中小股东的利益,同时也有利于使股东大会真正成为“一个董事会对股东负有责任的论坛”。[5]
  二、股东质询权的立法构造
  (一)大陆法
  早期大陆法各国的公司立法普遍以股东本位为理念,无需考虑股东与经营者信息对称的问题。只是到了20世纪初,公司治理在现实中偏离公司法最初设计的时候,才开始在学说和司法实践中寻求建立保护中小股东的机制。股东质询权的立法构造肇始于德国,经由判例发展成为公司法上颇具影响力的条款。
  1913年,德国法院作出了一个判决,认为股东会可以决议的方式请求董事会解答有关问题,但股东个人对董事会无权提出询问。而且,董事会对于股东会的质询是否予以回答,有很大的裁量权。当董事会认为答询将有损公司利益时,可以拒绝回答。除非董事会的拒绝答询违背了善良风俗原则,否则,股东不得申请撤销该项股东会的决议。[6]德国法院的这一判决,改变了《德国商法典》无视股东质询权的缺陷,但由于其只承认股东会以会议体的方式提出质询,否决了股东个人的质询权,使得中小股东与经营者或控制股东的信息获得更加不对称,同时也使股东在行使表决权时丧失了资讯的基础,因此遭到了不少学者的反对。为加强个别股东权,保护中小股东的利益,德国于1930年将股东的质询权纳入了立法草案,承认个别股东质询权的存在。翌年,德国立法委在对1930年的股份法草案作出修正时,将个别股东的质询权修改为少数股东权。这样,原本可以由单一股东行使的权利转变成了在资本多数决原则下少数股东的权利,所以在讨论这一草案时,遭到了绝大多数人的强烈反对。在经历了6年的酝酿和充分讨论后,德国于1937年正式公布了股份法。该法率先废除了股东本位的法律结构,在削减股东会权限、加强董事会相对于股东会的独立性和经营权限的基础上,将股东的知情权作为立法保护的重心之一。这样,“股东质询权和董事会的说明义务”在1937年的《德国股份法》中被正式确立了下来。而且在内容上,重新回到了1930年草案的原则。具体内容表现为该法第112条的规定:“(1)各股东均有权在股东大会上对处理议案相关的公司事务,以及公司集团企业的关系状况提出询问。(2)董事的答询应符合诚信、忠实的原则。(3)董事会在衡量公司利益、参与企业的利益或社会公共利益的情形下,可以拒绝对股东的答询。”其后,为适应欧洲一体化的要求,根据欧共体(欧盟)的公司法指令,《德国股份法》于1965年、1986年、1993年以及1998年作了相应的修正,形成了目前有关股东询问权和董事会说明义务的很有影响力的第131条。[7]
  《德国股份法》第131条的规定,无疑是对公司控权结构发生变迁所作的回应,进一步说,是对强化董事会地位后形成的信息不对称的一种平衡。股东质询权和董事会说明义务的确认,可以使股东在表决之前能够获得充分、有效的有关大会决议事项的信息,免于在不明真相的情况下盲目表决、甚至助纣为虐,这对于预防资本多数决之滥用意义重大。因此,德国法上的这一设计,对后世各国影响很大,各国纷纷借鉴,在公司立法或修正时确立了该项制度。日本于1981年对商法典修正时增加了股东质询权的规定,即现行《日本商法典》第237条之三的规定:“(一)在股东大会上,董事及监察人应就股东要求事项予以说明。但是,该事项与会议目的事项无关、说明将显著损害股东共同利益、说明需要进行调查或有其他正当事由时,不在此限。(二)股东于开会前相当期间内,以书面通知了要求在股东大会上说明的事项时,董事及监察人不得以需要调查为理由,拒绝说明。”《法国商事公司法》在最初也没有股东质询权的规定,该法第162条只规定:“董事会或监事会必须向股东邮寄或送交必要的材料,以使股东能在了解事实的情况下进行表决,并对公司的经营状况和业务进展情况发表意见。”1984年3月1日法国通过了第84—148号法律,在原有第162条的基础上增加了一款内容,即该条第3款:“自第一款规定的材料交付之日起,股东均有权书面提出问题,董事会或监事会必须在大会期间予以答复。”从而赋予了股东提出质询的权利。另外,有的国家虽然在立法上未作明文规定,但在民间有关公司治理的指导性规则中同样体现了这一旨趣。如1999年《韩国公司治理最佳实务准则》第1.4条规定:“股东可以向董事会提交股东大会议题,可以质询股东大会会议议程并要求解释。公司有义务保证股东的意见和观点在股东大会议程中得到充分体现。”[8]
  (二)英美法
  英美法国家在成文法上规定了股东查阅公司簿册和记录的权利,但并没有规定股东在股东年会上有提出一般性问题的权利,甚至也没有赋予股东在查阅年终报告和年终帐目后在股东年会上有权提出质询,即使这些年终报告和年终帐目被认为很可能出现了问题。正如英国著名公司法学者高尔(Gower)指出的,“现行的成文法,……对股东大会的规定着眼于股东决议或者反映董事会决议事项的会议通知的分发,而忽视了成文法上规定股东质询权的潜在价值。”[9]当然,这并不等于英美法上不承认股东的质询权。事实上,英美法国家通过判例或者由民间协会以及公司组织内部制定的公司治理规则,承认了股东的质询权。尽管由判例或治理规则确认股东的质询权并非起始于早期公司法时代,与大陆法国家一样,股东质询权的出现也是晚近时期的产物,但这毕竟弥补了成文法上的不足,成为股东尤其是中小股东转向积极主义,从而提高股东年会的出席率和效率的一个关键因素。 在英美国家的学理上,股东大会的目的历来被认为有三个:一是提供一个公开的论坛,董事会可以通过诸如董事长的陈述以及对股东提问的回答,来解释他们的公司治理。二是投票决议,使董事试图采取的行为合法化;三是传递与公司近来的运作和将来的前景有关的重要事件的信息。其中,允许股东以一种有效的方式对董事会的公司治理提出质疑,被认为是股东大会上董事会与股东之间的一种权力平衡。[10]因此在绝大多数学者看来,股东大会不仅是一个通过决议的机构,它还是股东向经营者提问的一个场所,这些提问或许是出于为自己获取信息的真实愿望的缘故,或许是作为考虑下一步战略的战术性步骤,但都意味着股东有权了解公司事务的执行情况,有权针对股东大会的议题发表不同的意见,因为对于一般股东而言,“只有在股东大会上,才能对公司的事务行使控制权。”[11] 在司法实践中,判例和有关公司治理的原则也都认可了股东的质询权。如判例上对股东大会表达了与学者几乎一致的观点,认为:“股东年会是一个论坛,董事会向股东提交有关一年来公司事务执行情况的报告,以便股东质询和批准通过。”[12]在涉及公司治理的有关报告或原则中则更加明确地提出了股东质询权问题。如英国著名的Cadbury(1992年)[13]的报告中就认为,股东和董事会都应考虑如何加强股东大会的作用以及提高股东大会的效果,并因此如何强化董事会对全体股东的责任。可能的做法是,在年报上附意见征求表以便股东除在股东大会提出问题以外,还可以在会前提出书面问题,并在事后向所有股东提供股东大会的问题总结。还应考虑除年报和中期报告以外,董事会与股东联系的途径。因此,Cadbury报告对于强化董事会对股东责任的建议,就是在股东年会之前以及股东年会上股东可以提交书面问题。《美国商业圆桌会议公司治理的声明》则认为,股东大会为讨论管理层和股东的提议提供了重要的讲坛。关于会议进行的基本规则须事先制定并提供给每位与会者。该规则应当包括提议、质询董事长的程序,讨论发言的时间及人数限制等。[14]
  当然,英美法国家的股东质询权由于没有纳入法律的体系,不具有强制的效力,因而在实施过程中并不尽如人意。即使在多数公司事实上允许安排一个总的“提问与回答”的会期的情况下,股东提问的权利仍显得非常地有限,尤其是关于采纳董事的报告和帐目,即便是机构投资者也毫无疑问地能够使他们提出的问题得到私下的回答,而无须股东大会。[15]其中的原因在于,在英美国家的公司治理中,许多股东之所以没有真正像一个所有人一样采取行动,是因为大多数股东都将他们手中的股票视为赌票。几乎没有人有明确的动机像公司的所有者一样采取行动,当然,也没有有效的途径做到这一点。[16]因此所造成的结果是,股东大会常常在根本没有争论的情况下举行。股东大会如同“给予经营者一个机会向股东作报告,给予股东一个机会庆祝或同情经营者的劳动果实。”[17]
  (三)OECD
  OECD(经济合作与发展组织)[18]理事会为改善其30个成员国的公司治理结构,于1998年4月27至28口召开的部长级会议上,提议OECD联合各国政府、其他相关国际组织和私人机构,共同建立公司治理的标准与准则。为了实现这个目标,OECD成立了一个公司治理特别工作组来建立一套能够体现其成员国关于这个问题的观点的非约束性原则。经过一年多的努力,工作组拟定了包括5条原则和22条细则的《公司治理原则》草案。其中头两条就直接与股东权有关,即公司治理框架应当包括维护股东的权利和应当确保小股东和外国股东在内的所有股东受到平等的待遇。
  OECD在阐述股东权利的时候称:“股东应当有机会有效地参与股东大会并投票,还应当被告知包括投票程序在内的股东大会的议事规则:(1)有关股东大会召开的时间、地点和议程的信息,应当充分和及时地提供给股东。(2)有关在股东大会上决议的事项这一信息也应完整、及时地提供给股东。在合理限制的情况下,应当给股东向董事会提问的机会,并把这一事项纳入股东大会议程。(3)股东应当能亲自投票或缺席投票,两者应具有同等的效果。”同时,OECD强调了股东的平等原则,尤其是小股东和外国股东应当受到平等的待遇。认为,“全体股东大会的过程和程序应当能使所有股东受到平等待遇。公司程序不应使投票过于困难或昂贵。”[19]根据对OECD公司治理原则的进一步解释,为了增强股东参与全体大会的能力,有些公司通过简化提出修改意见和议案的程序,来增强股东把问题提到大会议程上的能力。股东事先提交问题并从经理层和董事会得到答复的能力也得到了提高。当然,OECD也强调,公司应确保那些不庄重的或造成分裂的提问事项不纳入股东大会议程的做法是正当的。
  正如OECD公司治理原则的序言中所认为的,《原则》旨在协助OECD成员国和非成员国政府致力于本国公司治理方面的法律、制度和管理机制框架的评估、改进,也为在建立良好的公司治理过程中起主要作用的股票交易所、投资者、公司和其他机构提供指导和建议。因此,《OECD公司治理原则》只是代表了OECD)成员国对建立良好的公司治理的一个基本观点,本身并不具有强制实施的效力,其能否被各成员国有效的采纳,还有赖于各成员国的法律、制度等环境的实际状况。但不容忽视的一点是,OECD公司治理原则的示范价值是很大的,它不仅对其成员国的立法以及有关组织所建立的公司治理原则,而且对其他国家和组织也产生了深远的影响。世界上许多国家都纷纷仿效OECD的原则颁布了各自的公司治理原则(或称准则、指导、指南、建议以及声明等)。
  三、股东质询权的依据和范围
  (一)质询权的法理基础
   股东质询权的性质为公益权而非自益权,这一点并无疑问,但股东提出质询权的依据,即法理基础是什么,在学说和判例上存在着不同的看法。
  部分学者和英美判例法从股东、董事会、公司之间的相互关系之层面,加以考察股东质询权的法理依据。如有的学者主张以信托的法理解释股东与董事之问的法律关系,认为“董事的任免既皆由股东会决议,则董事以股东会为媒介,与资本之实质所有者股东间产生间接之委任关系,此种间接关系于以经营自律性之高度化为特色的资本主义企业构造,为经营者之董事,与资本实质所有者之股东问的关系,由于被信托的色彩更为浓厚,故称之为信托关系。”[20]这一观点在英美判例法上同样有着深厚的根基。如英国法院早在1909年基于公司章程的内涵作出过一个判决,认为公司章程不仅包含了股东与公司问的契约关系,也包含了股东相互间的契约关系。[21]美国的法院也认为,公司存在三种法律关系:政府与公司之间、公司与股东之间以及股东相互之间的关系。[22]其中股东为公司财产的所有人,其与董事之间为信托关系。[23]基于信托关系,股东享有公司财产在衡平法上的所有权(Equitable Title),董事会则拥有公司财产在普通法上的所有权(Legal Title),股东作为受益人当然有权请求作为受托人的董事会说明信托事务的处理情形。
  然而,大陆法国家的学者一般不赞成用信托的法理来分析、解释股东在股东大会上的质询权。德国早期的学者认为,股东的询问权源自表决权。[24]的确,股东会得以决议请求董事会答询,个别股东基于法律所赋予的表决权事项,也应有权直接提出询问。换言之,为使表决权有效的行使,法理上表决权已当然伴随有质询权。但由于质询权以表决权为法律基础显得过于狭窄,因为这无异于排除了与表决权无关的事项股东有质询的权利,特别是无需表决的事项和股东行使监督权的有关事项,在此理论框架下股东将无任何发言权,所以晚近的学者逐渐放弃了这种观点,转而寻求新的答案。基于这一背景,我国有学者提出,股东的质询权是一种“固有权”,并认为“股东质询权的直接根据在于表决权。但其最终根据在于股东资格。”[25]这一观点其实并未正面揭示股东质询权的法理基础。在日本,关于股东质询权的产生有三种!学说:一说认为股东的质询权产生于股东权适当行使的必要;二说认为股东的质询权产生于社员权的地位;三说认为股东的质询权产生于表决权。[26]多数学者认为,股东大会依照会议的一般原则,对议题进行说明,或赋予股东提问讨论的机会是应该的;股东的提问权辅助其他所有股东权,保障股东因持有股份而应得的利益。[27]
  笔者认为,股东参加股东大会理应就会议有关议题获得充足的信息,但由于一方面大多数股东没有参与实际的经营,另一方面公司法上又规定了由董事会来确定会议议题这一本末倒置的做法,因此,设计股东质询权的制度动因就在于弥补股东尤其是中小股东资讯的不足,从而使股东大会的讨论得以充分展开并且有意义,最终达到防止在资本多数决原则下股东大会堕落成表决的一种工具的目的。从这个意义上讲,笔者更倾向于台湾学者刘渝生的观点,即个别股东质询权的法理基础为股东出席股东会的权利(出席权)。[28]因为股东出席股东大会的权利是股东(无论是有表决权股东还是无表决权股东)固有权的一种。就出席权的实质内容而言,包括了提案权、动议权、讨论权、询问权及表决权。因此,将股东质询权建立在股东出席股东大会权利的法理基础上,是颇有说服力的。
  (二)质询权的提出和范围
  如前所述,股东质询权的法理基础在于股东出席股东大会的权利,因此,只要具备出席股东大会资格的个别股东应当均能享有质询权。如《德国股份法》第131条特别强调了有权提出质询的是参加股东大会会议的每一位股东。在实践中,由于股东参加股东大会会议不以亲自出席为限,股东可以委托代理人出席股东大会的会议,因此,个别股东应当包括有权出席股东大会会议的股东本人及其代理人。依照各国公司法,公司可以发行无表决权的优先股,对于优先股股东能否享有质询权,按照质询权源自表决权的理论是无权提出质询的,但这样做显然侵害了这些股东的合法权利,因为优先股股东除表决权外

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