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【期刊名称】 《时代法学》
司法体制综合配套改革探析
【英文标题】 The Analysis of the Comprehensive Reform of the Judicial System
【作者】 江国华李芸书
【作者单位】 武汉大学法学院{教授、博士生导师、法学博士}武汉大学法学院{2017级宪法学与行政法学硕士研究生}
【分类】 司法【中文关键词】 司法体制改革;综合配套;司法责任制
【英文关键词】 reform of the judicial system; comprehensive reform; judicial accountability
【文章编码】 1672-769X(2018)02-0003-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 2
【页码】 3
【摘要】 党的十九大报告明确提出“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制”,标志着十八大确定的司法体制改革四项主要任务已经基本完成。在司法体制“四梁八柱”的主体框架基本确立的前提下,新一轮的改革任务便是为司法体制改革提供精细化配套和衔接措施,具体需从规范权力运行、深化科技应用、完善分类管理和维护司法权威四个方面着手,让司法责任制落地生根,为保障司法公正、完善民主法治建设提供行之有效的方案。
【英文摘要】 The 19th National Congress of the Communist Party of China states explicitly that “We will carry out comprehensive and integrated reform of the judicial system and enforce judicial accountability in all respects”, which symbolizes that four main reform tasks of the judicial system settled by the 18th National Congress has been basically completed and marks a new stage. Under the premise of the “Four beams eight columns” of the judicial system constructed in the main, the reform task of the next stage is to take measures of intensive match and connection. Specifically, the comprehensive reform contains four aspects, including “regulate the power exercising, deepen the application of intellectual technology, polish the classified management and safeguard the authority of justice,” which can make the judicial accountability more practical and take steps in safeguarding the impartial administration of justice and developing democracy and the rule of law.
【全文】法宝引证码CLI.A.1236285    
  一、引言
  从党的十五大至党的十九大,历次党代会都对司法改革的任务和目标进行了重要部署:党的十五大提出“推进司法改革”,党的十六大提出“推进司法体制改革”,党的十七大提出“深化司法体制改革”,党的十八大提出“进一步深化司法体制改革”,再到党的十九大提出了“深化司法体制综合配套改革”。
  其中,十八届三中、四中全会对于新一轮的司法改革确定了四项改革要点,具体包括完善司法人员分类管理、完善司法人员职业保障制度、落实司法责任制和推动省以下地方法院、检察院人财物统一化管理。由此可见,我国司法改革是遵循司法规律,由浅入深、层层推进的过程,这不仅反映了我国对司法改革问题认识的不断深化,还反映了我国在解决司法改革过程中的问题上更加讲究策略、力求实效,抓住了改革的“牛鼻子”。
  党的十九大的胜利闭幕表明我国司法体制改革成效显著并进入到了新的历史阶段。十九大报告将过去五年的司改工作情况凝练为一句话——“司法改革有效实施”。这说明十八大以来,司法体制改革在党中央的领导下稳步推进,各项改革工作进展顺利,以司法责任制为核心的四项基础性改革已经基本完成,“四梁八柱”主体框架也基本确立[1]。回顾十八大,司法体制改革的确积累了丰富的实践经验,包括遵循先试点后推进司法体制改革、重视改革的合法性等等,但同时仍存在很多改革的“半成品”,即改革中尚未完成的工作任务,改革过程中出现的新问题尚需解决,相关的综合配套制度需要进一步完善等等。因此党的十九大在此基础上也提出了新目标:“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制”,以此促进司法体制改革的整体性和协调性,推进司法政策措施落地见效[2]。
  目前,上海成为了司法体制综合配套改革的首个试点地区。今年8月29日,中央深改组召开了第三十八次会议并审议通过了《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》(以下简称《框架意见》)[3],9月上海便正式启动司法体制综合配套改革。《框架意见》涵盖了4个主要方面,具体包括25项举措,上海也相应制订了贯彻实施《框架意见》的分工方案,把25项改革举措细化分解为117项具体的配套措施,计划在2019年全面实现改革目标,为全国各地司法体制综合配套改革的推进提供实践样本。此外,上海法院目前已制定了贯彻《框架意见》的实施意见,进一步细化为136项具体改革任务[4]。
  二、司法体制综合配套改革的两大任务
  司法体制综合配套改革是一个系统工程,涉及到司法体制的各个方面。根据上海市司法体制综合配套改革的《框架意见》,其内容共包括四大方面25项措施117项具体工作。概而论之,其核心任务主要有两个方面:
  (一)完成“综合配套”体制机制建设
  目前,司法体制改革的“四梁八柱”主体框架基本确立。新一阶段的司法体制改革必然会变更和调整诸多重大利益和关系,这也标志着改革已成纵深发展,进入了深水区。上海作为首个司法体制综合配套改革的试点地区,在改革过程中应从“系统化”、“精细化”和“科学化”三个方面着手。
  其一,系统化。深化司法体制综合配套改革是一项系统化的工程,应注重改革的整体协调性。在四项基础性改革已经基本完成的前提下全面统筹推进司法领域各个方面,不仅要巩固先前的改革成果,尚未完成甚至从未开始的改革任务也应当付诸实践,迎头追赶。如司法机关内设机构改革、法官检察官逐级遴选、单独职务序列管理等等,都是新一阶段的改革要旨。本次的综合配套改革便是要将“短板”补齐,使各项制度之间的改革进度保持一致并且加强配套制度与基础制度的衔接性,使其“开枝散叶”,形成体系化的长效机制。
  其二,精细化。推进司法体制改革就好比“织网”,在这张网“越织越大”的同时也要“越织越密”,才能使整个改革井然有序。从法理学的角度来看,司法体制改革的进程必然存在某种程度的一致性、连续性和确定性[5],这就需要对改革任务进行细致、具体的分工。上海在《框架意见》通过后便配套制定了《框架意见》的分工方案,将25项改革举措细化为117项具体改革任务[6],其中涉及上海法院主体责任的有97项,这便是综合配套改革“精细化”目标的最好体现。在完善法官检察官惩戒委员会制度中,对惩戒委员会工作程序的规范应当细化到惩戒程序的启动、裁决机构的组成、调查证据的认定标准等方面,形成操作性强的惩戒程序。
  其三,科学化。随着司法体制改革的深入,改革应当更加注重科学性,不仅要遵循司法规律,还要维系司法与市场经济和社会生活之间的协同关系[7],这就需要运用司法技术维护司法权相对自主地运行[8]。如司法体制改革评价指标体系,提升了司法改革的准确性,也有效降低了冤假错案的发生率。同时,信息科学也将成为司法体制改革的强大催化剂。周强院长说过:“信息化建设和司法改革是司法职业发展的车之两轮、鸟之两翼”[9]。网络信息技术运用于司法办案中,将简单却繁琐的工作交由人工智能系统完成,既可以便利当事人,又能形成案件繁简分流,帮助办案人员将精力集中在重大疑难案件,有效减少和避免冤假错案的发生。
  (二)全面落实司法责任制
  司法体制综合配套改革的展开应当以全面落实司法责任制为中心。自党的十八大以来,我国便把司法责任制作为了司法改革过程中的“牛鼻子”,最高人民法院也制定并颁布了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》等相关文件。为使司法责任制“全面落实”,综合配套改革便成为了新一阶段司法体制改革的重点,将司法责任制贯穿整个改革过程,尊重司法规律和保障司法权运行的独立性和权威性。
  其一,充分“放权”,保障办案人员的履职独立性。随着司法体制改革的推进,司法责任的归责主体越来越明确,衍生出了“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的认定原则。但责任主体个体化了,与之相对应的权力却并没有完全个体化,主要办案人员的授权范围过窄却要其承担全部的司法责任,这的确有失偏颇。因此,保障办案人员的主体地位和履职的独立性尤为重要。司法责任制改革实质上也是一个“还权”的过程,将原本应当由院长、检察长或者审委会、检委会行使的决定权授予主审法官和主任检察官行使,形成由主审法官、主任检察官为核心的办案组织。这种制度也要求法官、检察官自身必须具备较高的专业水平和良好的职业素质,因此对主审法官或主任检察官进行选任时必须严格把关、层层筛选。此外,不排除院长、检察长对主审法官、主任检察官的管理权,在办案人员作出决定前,要求其汇报案件并给予一定的意见,实现对主审法官、主任检察官的事前监督。
  其二,统筹分类管理,突出法官、检察官的专业性。办案责任制必须与司法人员分类管理相结合。一直以来,我国对司法人员进行的都是行政级别、法律级别混合管理的模式,所有的司法人员都是按照与普通公务员相同的行政级别提职加薪。现在的“办案负责制”也并没有体现出对办案骨干的重视与培养。由此可见,分类管理改革对司法责任制的作用在于突出法官、检察官的法律专业属性,促进人事管理制度从“金字塔”式的行政职级管理向“矩阵式”的分块管理转化[10],强调主次分明。一般而言,司法工作人员可以分为法官、检察官、司法辅助人员和司法行政人员三大类。根据司法工作人员类别的职业特点制定不同序列司法人员的招录程序,逐步实现法官、检察官职业的专业化,合理设置法官、检察官的比例,实现办案人员精英化,提升法官、检察官的职业荣誉感。
  其三,建立科学监督机制,保证权力行使的公正性。司法权力的运行不仅需要法官、检察官的自我约束,还需要内外结合的监督机制才能更加完善。就内部监督方面而言:首先要求完善各个办案环节、办案组织及其内部之间的制约机制,充分发挥案件管理、纪检监察等部门的职能作用[11],建立二者之间的协作机制。其次要赋予案件管理部门督促权。业务部门的法官、检察官必须在规定期限内完成,案件管理部门也应当对案件从受理到结案审核流程的全过程进行监督,发现问题及时纠正。就外部监督方面来说:首先进行司法业务公开,深入贯彻“以公开为原则,不公开为例外”,借助现代科技手段使办案流程透明化。其次要强化人民监督的作用。适度扩大人民陪审员、人民监督员对司法业务的监督范围,保证办案人员公正履职。
  三、司法体制综合配套改革的三大属性
  所谓“司法体制综合配套改革”,是指以四项基础性改革为主体所提出来的辅助性、协调性的完善措施,为司法体制改革建立精细化的配套和衔接机制。具体包括以下几个层面的含义:
  (一)改革之综合性
  “综合”一词所强调的是司法体制改革要全面考虑各项因素并把握其内在逻辑。以往司法责任制的实施更多地停留在司法机关内部,而现在的综合配套改革则强调内外结合,不仅涉及法院、检察院、公安机关三者之间的相互协作与制衡[12],与其他相关部门也要进行工作上的衔接和配合。如内设机构改革或当前进行的国家监察体制改革,都可将其与司法体制改革相结合,形成相互作用、整体推进的局面。司法体制改革中的四项基础性改革之一便是司法人员分类管理,从近些年的实践中看出,我国已有部分的司法机关将其与内设机构改革相结合,在分管内部人员的同时对内设机构进行精简和整合,但同时也要根据不同层级的司法机关的具体职能和实际需求进行动态调整,增强内部机构之间、各个机关之间的协调性,使得有限的人力资源能充分地投入到案件办理中[13]。现在司法办案人员普遍缺乏亲历性,缺乏对案件的近距离观察[14]。因此,司法体制综合配套改革的重难点是落实配套措施的可操作性和实效性,改革制度之间不能相互抵消[15]。由此可见,司法理论与司法实践的结合尤为重要,改革应当多倾听基层司法人员的声音,充分了解一线司法实践的情况,总结实践经验,从而更好地优化顶层设计。
  (二)改革之配套性
  “配套”一词从文意上讲,是对主体结构进行辅助性、衔接性的完善。江苏省宿迁市检察院检察长朱良平指出,综合配套改革需要以工匠精神去细细打磨每一项改革措施,精益求精,让各个制度之间严丝合缝[16]。具体而言,“配套性”可以从以下三个层面理解:(1)附属性。综合配套改革是以司法体制改革的既有状态为前提和基础的,其主要功能在于填补,而非替代[17],对以往司法体制改革中不具有可操作性的、抽象概括性的条款提供具体的实施方法。(2)灵活性。配套改革的具体措施主要实践于地方司法机关,在内容上也可以根据当地实际情况灵活变通,采取适应性更强的方案。(3)多样性。综合配套改革的多样性主要体现在主体和形式两方面。主体上不仅包括司法机关,还包括与之相联系的行政机关、社会组织等。在形式上,综合配套改革的方式和途径十分丰富,各地可以根据实际情况提出新颖的、人性化的方案,以此保障改革的可接受性。深化司法体制综合配套改革“架梁搭柱”的工作已经基本完成,接下来便是用一系列“配套设施”进行“精装修”,这也充分说明了综合配套改革的作用是各项司法制度的“粘合剂”,将其衔接不充分的地方进行调整和填充,将原来“点”状、“块”状的改革成果连成“线”、形成“面”、组成“体”[18]。
  (三)改革之深入性
  “深入”一词强调的是两点内容:(1)司法体制改革不能停留在表面,应当进入“深水区”继续探索;(2)司法体制改革不是孤立的,其与以前进行的改革是紧密相连的,是一种承接、递进的关系,要在原有的司法改革的基础上进一步深入。以司法责任制改革为例,虽然在四项基础性改革中已经提出要“落实司法责任制,”但十九大报告提出了“全面落实司法责任制”,再次突出了司法责任制在改革过程中的核心地位。如办案权力“下沉”,过去由司法机关内部层层审批,现在通过“还权”将权力归还给基层的一线办案人员,使其在身份、地位以及行为上得以独立[19],形成“由裁判者

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