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【期刊名称】 《时代法学》
集体土地与国家矿产混合所有制的构建
【英文标题】 The Construction of Mixed Ownership of Collective Land and National Minerals
【作者】 康纪田【作者单位】 湖南娄底行政学院{副教授}
【分类】 土地法【中文关键词】 混合所有制;农地入市;矿业用地
【英文关键词】 mixed ownership; farming land into the market; mining land
【文章编码】 1672-769X(2018)02-0016-12【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 2
【页码】 16
【摘要】

国有矿产与集体土地的产权融合,属于不同所有权混合与集体土地入市的复合性改革。矿产资源和矿业用地均由国家垄断供给的国有矿山企业,需要向非国有资本市场开放;集体建设用地不再征收为国有而直接融入,由集体和农户带着土地产权入股矿山企业。可流转产权加上政府管制,通过交易许可的“增减挂钩”方式获取农地,土地所有者、使用权人以及业主等多方分配入股收益。不同所有权的资本结构决定多元产权主体的企业治理新形式:股份制附加合作制。入股、分红与治理机制等,经过谈判形成人力资本与非人力资本的特别合约,关键是按《公司法》构建企业治理结构和治理机制。

【英文摘要】

The amalgamation of the property rights of state-owned mineral resources and collective land belongs to the compound reform of different ownership mixing and collective land entering the market. State-owned mining enterprises that both supply mineral resources and mining land by state monopolies need to open to non-state-owned capital markets. Collective construction land is no longer expropriation for state-owned enterprises, and the collective and peasant households take the land property rights into the mining enterprises. Transferable property rights plus government control, through trading permits “increase or decrease link” way to obtain agricultural land, land owners, users and owners and other multi-share income. The capital structure of different ownership determines a new form of corporate governance of multi-property rights subject: Joint-stock additional cooperative system. Shares, dividends and governance mechanisms,after negotiations which is formed a special contract of human capital and non-human capital, the key is to establish the corporate governance structure and governance mechanism according to the “Company Law”.

【全文】法宝引证码CLI.A.1236296    
  在国有矿山开发行业,矿业用地的主要对象是农村集体土地。矿山企业获取集体土地的现行方式是强制征收后的国有化供给。土地物权由国家征收来取代市场配置,因违宪而导致集体土地产权残缺。矿业用地的需求应进行供给侧结构性改革,改变国有化供给土地的现状,集体建设用地直接进入矿业开发,让集体土地入股国有矿山而创建多元产权的混合所有制企业。因此,必须探索国有矿产与集体土地直接融合的新型股份制经济,并研究这一制度变迁的路径依赖及其法律设置。
  一、国有矿山企业改革需要集体土地产权的融合
  从国有化趋势的行业性特点来看,矿山企业发展混合所有制经济的改革压力更大。国有矿山企业改革的客观要求就是:资本市场、土地市场同时向集体所有制产权开放,制度安排国有矿山企业与集体土地权人在市场上直接相遇;通过不同所有制各方资本的融合,引发一场诱致性的制度创新。
  (一)在产权结构方面:资源垄断性的国有矿山企业需要集体资本融入
  矿山企业所需的土地资源与矿产资源等生产要素均属于国家所有,由此形成的矿山企业不但资本结构单一而且具有市场垄断性。历史形成的垄断性国有化矿山企业改革,切实需要向非国有资本开放。改革让不同要素的不同所有权混合,多元主体共同开发矿产资源。
  1.矿业开发趋向单一的国有化产权结构
  宪法规定矿藏资源归国家所有,《矿产资源法》4条也规定:“国营矿山企业是开采矿产资源的主体”。相关法律规定决定了矿产资源的取得及其开发机制,因而,基本上由国有矿山企业垄断性控制了矿产资源的开发市场。而且,自2005年以后在全国长期采取强制性矿产资源整合措施,以企业产能规模为标准的矿产资源整合运动造就了众多国有矿业集团,从而使集体性质的矿山与多数民营的矿山成了历史。这种政府行为的整合,进一步强化了矿产资源所有权和投资开发权的国有垄断地位,曾被学术界称为“国进民退”运动[1]。
  矿业开发的矿产资源产权国有化,开发矿产所使用的土地也是由国家垄断性供给。绝大多数的矿产资源赋存在农村集体土地之下,矿业开发需要利用大量的集体土地[2]。但《土地管理法》明确规定,即使处在集体土地上的建设也必须统一使用国有土地,禁止集体性质的土地用于工矿建设。那么,矿山企业所需求的农村集体土地,必须通过先行征收为国家所有后,再由矿山企业向国家申请使用已经国有化的土地。原本是集体所有产权,由于排斥非国有资本而实行人为的国有化过程。
  2.单一的国有化产权结构需要非国有资本的直接进入
  国有矿山企业属于充分竞争行业,单一的国有化产权结构缺乏提升经济绩效的动力。事实上,近年来的国有矿业集团在利润、环境、安全等方面的绩效普遍较差,主要是缺乏产权结构改革。国有矿山企业改革需要推进混合所有制经济的发展,通过改变企业资本结构来提高矿业开发的效率[3]。改革主要方向是让矿山企业直接使用集体性质的土地,从资源要素的配置方面改变企业资本结构。集体土地产权进入国有矿业开发,便构成一种新型的产业混合所有制企业形式[4]。“关于全民所有制经济与集体所有制经济的混合是否属于混合所有制,我们认为,从所有制的性质上看,二者的混合可以看作一种混合经济,毕竟它们属于不同性质的公有制经济。”[5]党的十八届三中全会决定明确提出:“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式”。国有矿产与集体土地的不同产权组成混合所有制企业,是国有资本、集体资本和农户资本等不同性质的多类资本的混合形式。
  根椐国有企业改革的政策和企业运行的实际,垄断性国有矿山企业属于可以向非国有资本市场开放的重点领域。按照《关于深化国有企业改革的指导意见》对国有企业的分类,国有矿山企业属于商业类的完全竞争型国有企业。处于竞争性领域的国有矿山企业,属于实际控制者与潜在进入者平等攻守的资源性行业,可以与非国有化资本相互结合起来,通过改变企业产权结构来实施多元化的混合所有制经济结构。国有矿山企业“发展混合所有制经济符合我国的市场经济现状,是建立健全现代企业制度的必经之路,有利于我国国有企业改革的深化、资源配置效率的提高和企业竞争力的增强”[6]。矿山企业是混合所有制的载体及其实现形式,产权是混合所有制与企业连接的纽带。混合所有制能够实现不同投资主体在观念、能力与资源优势上的互补与互信,“混合所有制是一种富有效率和活力的资本组织形式”[7]。
  (二)在要素获取方面:集体土地直接进入企业是矿业用地的出路
  与其他建设行业的一个区别在于矿业开发需要区位固定的、大面积的、集体性质的土地。多数矿产资源不是赋存于城市而是在偏远山区,国有矿山使用农村集体土地必须先征收后申请使用。土地要素国有化的现行制度设置,已成为矿山企业利用土地的制度困境。一是缺乏启动征收集体土地程序的法定条件。法律规定,为了“公共利益”目的才能征收集体的不动产。国有矿山开发不属公益类而属商业类,不具备强制性征收集体土地的公益条件[8]。二是难以承受征收土地的成本投入。征收集体土地,矿山企业需要一次性投入较大的土地征收成本。这些成本,既包括征收土地的所有补偿费用,还包括一定的社会成本[9],其中的谈判成本主要由企业承担。三是土地退出时的负担。矿业用地具有时限性,使用几年或十几年后必然退出开发。处于集体土地包围中的块段国有土地,在退出开发后的处置过程中成为矿山企业烫手的山芋[10]。制度设置的这些困境,成为矿业用地绕不开又行不通的瓶颈,迫使企业普遍性违法利用土地。学者总结认为,实际中“有合法采矿权、无合法土地使用权证的现象十分普遍,造成了国土资源监管执法处于两难困境”[11]。
  国有矿山企业面临矿业用地的困境,一直在寻找出路。集体建设用地不经国有化征收而直接与国有矿山企业结合,在构建混合所有制经济的过程中为获取矿业用地找到了便捷的出路。不仅如此,还为农民集体产权进入市场找到了理想的入口。如果集体土地必须通过征收为国有后才能入市,那么农民因土地物权的剥夺而失去了土地的财产性收入和生活保障,也堵住集体土地直接与矿山企业结合的“入口”,这种产权制度对农民来说是很不公平的[12]。而且,集体所有土地的产权残缺,农村现存建设用地的市场价值体现困难,农民依靠土地资源变资产、由资产再变资本的财产性增收渠道堵塞,阻碍了村级集体经济的发展和收入的减少。如果集体土地不再通过征收而直接进入市场流转,集体经营性建设用地与国有土地的物权地位平等而同价同权同市,这就赋予了集体土地的应有产权。打开集体土地与国有土地同等进入市场的口子,让集体土地产权直接入股矿山企业,则相应地保障了农民的权利和收益。夫妻本是同林鸟
  二、集体土地与国有矿产实行产权融合的基本前提
  农村集体土地在不改变其所有权性质的基础上直接进入国有矿山企业,让集体土地与国有矿产这两种不同所有权在同一企业融合,这不仅是因为国有企业混合所有制改革目标的特殊性,更在于实现混合所有制改革目标的方式创新。创新的关键是集体土地能直接进入矿业开发的行业性产权改革,需要建立和完善不同资源所有权融合的制度,疏通集体土地入股国有矿业的入口,保障集体土地入股路径的合理与合法化。因为稀缺的农村集体土地资源属于特殊物品[13],入市前需要进一步界定权利和严格限制,那么集体土地直接进入企业不是擅自进入企业,必须具备直接进入企业的基本前提:产权清晰并符合公众利益。
  (一)集体土地入股企业的管制前提:符合规划与用途
  党的十八届三中全会的决定指出:“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”。即集体土地进入矿山企业的必要前提是符合规划和用途管制。严格的政府管制在于禁止集体土地擅自入股矿山企业,“在土地利用和农地规划这个领域,市场不能起决定性作用,只有在土地用途管制及合理规划的情况下,才能允许市场起作用”[14]。集体土地融入矿山企业,必须从土地的不同“对象”上明确“市场作用”与“政府管制”之间的分工。集体土地区分为“土地归属物权”与“土地发展权”,按照《物权法》的规定,土地归属物权是指所有权与用益物权;从土地功能的发挥方向,土地发展权是指改变土地用途而获取新收益的权利。市场与政府职权边界清晰,市场起决定作用的对象是指土地归属于谁支配的“土地归属物权”;政府管制的对象是指改变农村土地原有用途的“土地发展权”[15]。政府的职能明确:支持集体土地不改变所有权而自由入股,但禁止集体土地擅自改变用途入股。
  农村集体土地直接进入矿业建设的用途转变,通常是由建设用地总体规划与年度计划指标政策来实施用途管制,符合规划与计划的集体土地才准许进入矿业资本。根据国家规划和计划指标确定集体土地发展权,问题在于土地规划一般只能针对具有区位优势的城镇及其近郊的土地,而很难对偏远山区的农村土地做出详尽规划和年度计划,这就导致多数农村集体土地未能遇上农地转用途的发展机会。然而,多数矿产资源不是赋存于城市及其近郊,进入矿业开发所需的集体土地却偏偏处在偏远山区。在矿产资源赋存地的矿业用地行业性所需的规划与计划存在空白,这是经常而且普遍的现象[16]。处于偏远山区的矿业开发,必然要使用集体所有的土地,而且由于矿藏的不动产性决定了所用集体土地区位的固定性,使矿山企业没有异地选择的任何余地[17]。所用土地需求的必然性与土地区位的固定性相叠加,又不能依靠规划与计划新增建设用地指标时,唯一出路是以“增减挂钩”制度来盘活存量的农村建设用地。
  事实上,建设用地的计划指标严重短缺,但农村又有大量分散的建设用地闲置[18]。可将农村存量建设用地复垦并整理成耕地面积,与矿业用地选址所需占用的耕地面积进行置换。已符合规划但又不占用计划指标的“土地置换”被进一步发展为“增减挂钩”制度,而成都模式的“地票交易”制度又是“增减挂钩”制度中适用异地置换的重要形式。成都模式的“地票交易”制度,适宜于缺乏规划与计划的矿区农地转换:可将矿区以外的存量建设用地复垦为耕地,复垦面积经政府职能部门验收、认可后转换成集体性建设用地的指标,票据化形式的指标持有者通过市场交易流向指标需求者;矿业用地者在市场竞得含建设用地指标的地票后,到矿区所在地完成地票指标的落地审批程序。以建设用地指标为标的的“指标流转”实践,被称为“地票交易”[19]。这种交易的客体为土地开发指标而非土地资源物权,是一种类似于“环境使用权交易”的土地用途许可的交易。这种“建设用地指标交易实质将农村建设用地面积平面转移”[20]。既能给远郊农村转移级差地租,更能促进建设用地布局的合理调整。“地票交易运用市场来内化土地开发的外部效应,极具新意。”[21] “指标流转”的基础条件,源于土地利用总体规划与年度计划中关于农村建设用地的用途管制[22]。通过这种行政许可的交易与转换,将落地指标赋予矿区选定的拟用农地,该农地因指标的赋予而改变了农地用途,同时转换成为经营性建设用地。依法转换农地用途并得到政府认可,才符合农地直接进入市场的政府管制前提。
  (二)集体土地入股企业的产权前提:明确归属物权
  科斯定理认为,在交易成本为正的情况下,产权的初始界定直接影响资源配置的效率。科斯定理强调产权的界定,权利一旦界定就会被很好地保护和运用。“科斯定理对于混合所有制经济发展的启示便是重视产权的重要性”[23]。无论选择出让、入股还是出租中的哪种形式进入混合制矿山企业,其进入前提条件是明确的土地归属物权,包括归属物权属性与归属主体。
  1.明确集体土地的用益物权属性
  农村集体土地直接入市,从法律意义上说就是土地用益物权的可自由流转。按照“物权法定”的原则,农村集体土地资源必须具有合适的物权身份才能进入市场。而在我国现行法律框架内,用于建设的国有土地由《物权法》《土地管理法》明确为“建设用地使用权”,法律认可了国有土地入市流转的物权归属类型。但是,“建设用地使用权”仅限于国有土地,却缺乏“集体建设用地使用权”的物权规定,因而不存在“集体建设用地使用权”物权制度[24]。从政策来看,用于建设的集体土地应当与国有土地“同等入市”,但我国现行立法为明确集体建设用地的物权属性设置了种种制度障碍[25]。如果土地缺乏集体建设用地使用权的物权属性,那么在维持集体土地所有权性质不变的条件下让集体土地入市流转,则缺乏集体土地流转的客体,最终因土地物权残缺而无法直接入市。
  土地权人对于转用途的集体土地享有法定的归属物权,才能实际拥有土地的支配权。因此,若要实现国有矿产与集体土地混合的改革目标,相关法律制度的革新已势在必行。一般认为,“集体建设用地使用权的‘物权化’,是集体建设用地‘同等’的前提。”[26] “物权化”必须由法律认定,既然明确了集体土地与国有土地“同权”的原则,就应该认可集体土地的建设用地使用权属性,让集体土地与国有土地处在同一地位上。这就是说,必须“在法律上确立集体经营性建设用地使用权用益物权地位”[27]。我国《物权法》《土地管理法》和相关行政规章,将集体建设用地使用权与国有土地使用权并列纳入“建设用地使用权”范畴,从而实现集体和国有的两类建设用地“同地同权同市”。将集体建设用地土地所有权和集体建设用地使用权进行分离,分离以后的集体建设用地使用权入股矿业,只是用益物权的流转,集体土地所有权继续保持不变。
  2.明确集体土地的归属物权主体
  土地物权分离并明确归属主体,是土地流转进入混合制经济体的关键。在目前法律规定中,主要存在农村集体土地物权包括自物权与用益物权的主体归属模糊,如《土地管理法》8条、第10条规定农村集体土地归农民集体所有,由村集体经济组织或者村民委员会或者村民小组经营、管理,《物权法》基本上沿袭《土地管理法》的规定。上述规定的“农民集体所有”或“农村集体经济组织所有”,都是笼统的、不明确的物权主体。“集体经济组织长期缺位或机制不健全,难以真正履行经营和管理集体土地的职能,村委会或村民小组行使集体土地使用权和经营权的权责尚未界定,农村土地产权主体虚位。”[28]根据近年来各地土地流转的经验认为,村委会是农村基层自治组织,应当尽量避开村民委员会作为土地所有权主体[29]。为了有效的控制权利,应尽量将符合条件的村民小组作为集体土地所有权归属主体,让村民小组成为民事关系的主体。而且以村民小组为所有权主体,也与我国土地改革的历史发展相衔接[30]。
  除了明确所有权主体之外,还要明确集体建设用地的流转主体。对此,学术界曾提出,“由作为土地所有权人的农民集体统一以出让、出租、入股等方式入市。”[31]入股的客体是土地用益物权而不是土地所有权,入股的用益物权(集体建设用地使用权)在入股前已从所有权中分离出来了,“土地所有权人”在入股时不再适合作为入股主体[32]。用于混合所有制企业的矿业用地,一般都是农用地的转用途利用。农用地是以村民小组为所有权主体进行发包的,农户则是农地承包权主体。在该承包地转为建设用地并进行入股时,不改变土地所有权性质也不导致原有承包关系的改变。土地承包经营权与建设用地使用权属于同一位阶的用益物权,仅仅是农地转用途的利用方式发生变化,这不得影响权利的归属状态。因此,农地承包经营者是转为建设用地以后的建设用地使用权的处分主体与收益主体[33]。承包户有权成为适格的民事法律关系主体,应当成为集体建设用地入市流转的主体。
  三、集体土地融入国有矿山的资本结构
  集体土地与国有矿产的不同产权融合,导致矿山企业资本结构的重组与优化,构建一种新型的资本组织形式。国有矿山企业的资本结构,包括股权资本与债务资本的不同来源的比例关系,从本质上反映了不同所有权比例的真实内容和分配关系,也体现了矿山企业的产权关系对矿山企业所有权的控制状况。根据资本的市场状况,集体土地融入国有矿山企业所形成的混合资本结构中,需要重点关注集体资本的形成过程及其结构[34]。
  (一)公平核算集体土地产权的股份资本
  现行政策已经明确:符合规划和用途管制前提的集体土地,可以通过出让、租赁、入股等方式上市流转。对于集体土地与国有矿产的行业性混合所有制改革来说,土地出让与租赁的方式不能组成企业所有权混合的资本结构,只能以集体“土地作价入股”的方式实现土地资本化。“对于采矿企业需要使用农村集体土地,可以采用将土地作价入股的办法获得,农村经济组织办理好建设用地手续后,交给矿山企业使用,按股份获得收益”[35]。在国有矿山企业的混合所有制改革中,以“土地作价入股”既是企业资本结构的形成方式,也是企业利用土地的获取方式。
  农村集体土地入股矿山企业,在股权形成过程中应充分保障土地资本的地位平等。土地与土地的股份合作属同类物权内容的合作,可以忽视不同产权之间的地位等级。矿产资源与土地资源的股份合作属异类物权内容的混合,需要注重两种资源之间的资本平衡。平衡的关键是让矿产资源与土地资源的产权处于同一市场。在矿产资源与土地资源的产权关系上,一贯重视矿产资源的资本地位而轻视土地资源的资本地位。学术界通常认为矿产权的地位优于土地产权,甚至提出矿业开发可通过强制签约方式获取土地资源,“当采矿权人与土地权利人不能达成协议时,采矿权人可申请强制方式。”[36]所谓“优位论”或“强制论”,是重视国有矿产的战略性而歧视土地产权的一种不公平的资源歧视现象[37]。其实,从大资源观方面看,矿产资源隶属于土地资源,有些国家将

开弓没有回头箭



  ······

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