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【期刊名称】 《政治与法律》
论我国行政机关的首长负责制
【作者】 张友渔【分类】 行政管理法
【期刊年份】 1984年【期号】 3
【页码】 5
【全文】法宝引证码CLI.A.178625    
  新宪法坚持从实际出发,明确规定我国各级行政机关一律实行首长负责制。这不仅有利于进一步贯彻民主集中制原则,建立具有我国特点的强有力的行政工作系统,有效地领导和组织社会主义现代化的建设,把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家,而且对进一步坚持和发展马克思列宁主义关于国家管理的理论,也具有重要的意义。
  (一)
  我国行政机关实行的首长负责制主要包括两个方面的内容,贯串着三项重要原则。按照新宪法规定:首先,在中央,作为国家最高权力机关的执行机关的中华人民共和国国务院,即中央人民政府,实行总理负责制。它领导的各部、各委员会实行部长、主任负责制。其次,在地方各级人民政府中,也一律实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。其间,贯串着以下三项重要原则。
  第一,民主集中制原则。我们推行的行政首长负责制,是相对于委员会制来说的,并不是行政首长个人独裁制。它是民主集中制原则——我国国家机构的组织活动原则,在行政机关领导制度中贯彻实施的一种具体形式,重大问题还是要经过集体讨论来决定。所不同于委员会制的是不采取一人一票的少数服从多数的做法,而是经过集体讨论后,行政首长根据权力机关的决策和上级的指示,结合实际,可以作出自己的决定和处置办法。因为是在集体讨论的基础上作出决定,所以同民主集中制原则不但不矛盾,而且更能有效地具体体现民主集中制原则。
  第二,法制原则。主要包括两层意思:一是各级行政首长的职权和活动程序,都有法律规定,都有一定制度,不是行政首长个人可以为所欲为,一是各级行政首长都必须以宪法为根本的活动准则,坚持依法办事的原则,不容许违反宪法和法律,更不容许有超越宪法和法律的特权。例如宪法国务院组织法明确规定,国务院总理领导国务院工作,副总理、国务委员协助总理工作。总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。总理还有向全国人大或者全国人大常委会提名国务院重要组成人员,签署发布决定、命令、行政法规和向全国人大或者全国人大常委会提出议案、任免人员等权。国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作,召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议,签署上报国务院的请示、报告和下达的命令,指示等。在地方各级人民政府中,省长、市长、县长、区长、乡长、镇长等,负责领导地方各级人民政府的工作,宪法地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法都有规定。
  第三,对国家权力机关负责的原则。宪法规定;国务院是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关,地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关。它们都由相应的人民代表大会产生,对它负责,受它监督。作为行政机关的负责人的行政首长由人民代表大会选举(或决定)并有权罢免,当然要向相应的人民代表大会负责,报告工作,接受监督;决不能同作为国家权力机关的人民代表大会分庭抗礼,不受约束。
  我国当前实行的行政首长负责制,是贯彻党的十一届三中全会确立的正确思想路线,实行马克思列宁主义关于国家管理的普遍原理与我国社会主义建设实践相结合的产物。它不仅创造性地坚持和发展了马克思列宁主义关于政权建设的理论,而且是适应我国新时期的历史特点和需要的一项具有中国特色的改革。
  第一,这是对马克思列宁主义关于政权建设理论的坚持和发展。无产阶级革命家历来是重视政权建设中的责任制的。马克思在《法兰西内战》一文中论述巴黎公社的经验时曾说:“彻底清除了国家等级制,以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们,以真正的负责制来代替虚伪的负责制,因为这些勤务员经常是在公众监督之下进行工作的。”(《马克思恩格斯选集》第2卷,第414页)
  列宁亲自领导了十月革命,缔造了世界上第一个社会主义国家——苏维埃俄国。针对当时泛滥的“空想主义”思潮和“小资产阶级民主派和无政府主义的妄语”,他特别强调建立个人负责制。列宁认为,必须建立无产阶级“铁一般的政权”,必须有“最严格的统一意志”。他曾切中时弊地指出:“我们应该学会把这种民主精神与劳动时的铁的纪律结合起来,与劳动时绝对服从苏维埃领导者一个人的意志的精神结合起来。”(《列宁选集》第3卷,第523页)在列宁亲手拟订的《关于苏维埃机关管理工作的规定草案》中,曾明确规定:“苏维埃机关中的一切管理问题应该通过集体讨论来决定,同时要极明确地规定每个担任苏维埃职务的人对执行一定的任务和实际工作所担负的责任”,并且还进一步指出:“每个苏维埃委员会和每个苏维埃机关必须毫无例外地立即:第一,通过一项决议来明确划分各委员或负责人的工作和责任,第二,十分明确地规定执行某项委托(特别是迅速而正确地收集和分配物资)的人员的责任。”(《列宁全集》第23卷,第329页)这种个人负责制并不是象资本主义国家那样,不断扩大行政机关首长的权力。列宁认为,社会主义民主和个人负责制没有矛盾,“我们既需要委员会来讨论一些基本问题,也需要个人负责制和个人领导制来避免拖拉现象和推卸责任的现象。”(《列宁全集》第30卷,第213页)
  在年轻的苏维埃国家的行政机关、铁路、厂矿企业等部门,都曾推行过严格的行政首长个人负责制。一九一八年颁布施行的第一部社会主义国家宪法——《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法》,曾经规定当时的人民委员会(相当于一九三六年宪法

好饿但是不想动

中的部长会议)和地方各级苏维埃执行委员会实行委员会制,人民委员部(相当于一九三六年宪法中的部长会议下属各部)和县以上的地方各级苏维埃执行委员会的各处,则实行首长负责制(也有人称之为委员制与首长个人负责制相结合的制度)。这部宪法四十五条就曾规定:“人民委员有权单独采取由各该人民委员部处理的一切事宜的决定,但须将此等决定通知部务会议。如部务会议不同意人民委员的某项决定时,得向人民委员会或全俄苏维埃中央执行委员会主席团提出申诉,但不得停止决定的执行。”第五十六条第七项关于地方各级苏维埃执行委员会的各处的规定是:处长对于该处所管辖的一切问题,有单独决定权,但须将此种决定通知干部会。干部会对于处长所作的任何决定如不同意,不得停止执行,但可向执行委员会提出申诉。可见当时的人民委员部和地方县以上苏维埃执行委员会各处,实行的是首长负责制,行政首长都拥有对所管辖事务的单独处理权。以后,一九二四年制定的《苏维埃社会主义共和国联盟根本法(宪法)》也有类似规定。
  一九三六年制定的《苏联宪法(根本法)》,改人民委员会为部长会议,人民委员部为部,人民委员为部长。但行政机关的管理体制,还是没有大的变化。以后的一九七七年宪法,也是这样。部长会议、地方各级苏维埃执行委员会实行的是委员会制。在这些机关里,日常工作问题是由行政首长个人决定。许多的国家委员会(如国家计划委员会、国家建设委员会等)也是实行委员会制。在苏联各部实行的是首长负责制。各部所管的工作的基本问题交由各部部务会审议,但各部委员会的决议通常只在形成部长命令以后,才具有约束力。如部务会议与主管部长之间发生意见分歧,部长有权贯彻自己的决定,但应当把有关分歧的情况报告部长会议。州、边疆区,自治州、自治专区、市等各级加盟共和国管理机关,也是按照这种制度进行领导的。所以有人称之为与委员会制相结合的一长制。东欧社会主义国家也是采取类似的领导制度。罗马尼亚一九六九年宪法七十八条就曾规定:“各部部长和其他中央国家行政机关领导人就其领导的机关工作对部长会议负责。”一九七二年的匈牙利人民共和国宪法也曾规定:“部长会议主席主持部长会议的会议,负责部长会议的法令与决议的执行。”“各部部长遵照法律规定和部长会议的决定领导其职权范围内的国家行政部门及所应管辖的机关”。
  第二,这是适应我国新时期需要的政治体制的一项重要改革。新中国成立后,按照起临时宪法作用的《共同纲领》第十五条规定:“人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内,实行少数服从多数的制度。”(《中央人民政府法令汇编》(1949—1950),第19页)当时实行的是委员会制的集体领导制度。
  我国的第一部社会主义类型的宪法——一九五四年宪法吸取了苏联的经验,也基本上采取委员会制与首长负责制相结合的制度。按照这部宪法规定,当时的“总理领导国务院的工作,主持国务院会议”,但没有明确“总理负责制”的规定。并且在一九五四年国务院组织法五条还规定:“国务院发布的决议和命令,必须经国务院全体会议或者国务院常务会议通过。”可以被解释为总理只是在处理日常工作中有决定权。因而当时的国务院也是实行委员会制的集体领导方式。至于地方各级人民委员会,更是这样。一九五四年宪法六十四条六十六条只规定:地方各级人民委员会对本级人民代表大会和上级国家行政机关负责并报告工作,依照法律规定的权限管理本行政区的行政工作。当时的《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》第三十条虽然曾规定;省长、市长、县长、区长、乡长、镇长分别主持地方人民委员会会议和人民委员会的工作,省长、市长、县长、区长为处理日常工作,可以召开行政会议,但也没有明说,省长、市长、县长等实行行政首长负责制,因而仍可被解释为行政首长只有日常工作的处理权,实行的是委员会制的集体领导制度。至于国务院各部、委和地方各级人民委员会的厅、局、处、科等部门负责人,情况就有些不同了。按照这部宪法五十一条规定:各部部长和各委员会主任负责管理本部门的工作。各部部长、各委员会主任在本部门的权限内,根据法律、法令和国务院的决议、命令,可以发布命令和指示。当时的《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》第四十条也规定,省、直辖市、设区的市的人民委员会的各工作部门在本部门业务范围内,依法可以向下级人民委员会主管部门发布命令和指示。这样,可以认为,在国务院所属各部、委和地方省、市人民委员会的工作部门(厅、局、处、科),实行的是行政首长负责制。
  实践证明,当年实行的这种制度,在推进我国大规模社会主义建设事业,发展社会主义民主,健全社会主义法制,曾经起到过积极的作用,并没有导致行政首长的越权专擅。相反,由于“文化大革命”破坏了整个国家机构和正常工作秩序,既不存在真正委员会制或首长负责制,也就谈不上实行一九五四年宪法规定的委员会制和首长负责制相结合的制度了。一九七五年宪法是在“左”的错误思想指导下制定的,就不必说了。就是一九七八年宪法,也由于没有实现指导思想上的根本转变,而不能正视行政管理工作的现状和问题,作出切合实际的规定。只有在党的十一届三中全会以后,特别是党的十二大以来,在指导思想上实现了拨乱反正,重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线,制定了全面开创社会主义现代化建设新局面的正确纲领,才为一九八二年宪法明确规定各级行政机关实行首长负责制,建立比一九五四年宪法更进一步的、具有中国特色的行政首长负责制打下了基础。北京大学互联网法律中心
  我国当前的首要任务是;全国各族人民将继续在党的领导下,集中力量进行社会主义现代化建设,把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。为此,我们必须坚持四项基本原则,不断改革和完善社会主义的各项制度,发展社会主义民主,健全社会主义法制,动员亿万人民进行十分艰巨而繁重的工作。而要做好这项工作,就要求国家行政机关,健全机构,加强工作,提高效率。首先,就要加强领导,使行政首长有职、有权、有责,敢于领导,善于领导。建立各级行政首长负责制正是适应新时期

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