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【期刊名称】 《人民检察》
行政公诉程序相关问题研究[1]
【作者】 周晓燕【作者单位】 北京市人民检察院
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政公诉程序;行政公诉权;公共利益;程序设计
【文章编码】 1004-4043(2011)-12(下)-0015-3【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 24
【页码】 15
【摘要】 维护国家或社会的公共利益是检察机关行使行政公诉权的现实基础,行政公诉权是保护公共利益的必要手段。行政公诉应坚持公益原则和必要原则。可以针对行政不作为和行政乱作为分别设计行政公诉程序。对检察机关认为行政不作为或乱作为损害公共利益的情况下提起的行政公诉,人民法院可分别作出履行判决、确认判决或者驳回原告诉讼请求的处理。
【全文】法宝引证码CLI.A.1161736    
  行政公诉是指检察机关认为违法行政行为损害或危及国家利益或社会公共利益以及不特定多数人合法权益时,在无人起诉或当事人无法起诉等情况下,代表国家向人民法院提起的行政诉讼。经过多年的争议和探索,公益诉讼已经不是单纯的理论概念,但同民事公诉在司法实践中的方兴未艾相比,行政公诉在我国实践中仍处于沉寂期,这使得目前的行政公诉研究缺乏实证性。笔者着重从程序上对行政公诉提出初步的设想。
  一、行政公诉权是保护公共利益的必要手段
  现代社会,公共利益的重要性逐渐为人们所认识,世界绝大多数国家行政诉讼制度均不同程度地赋予行政相对人以外的人公益诉权。公共利益之所以需要通过行政公诉权予以司法救济,是因为司法救济在维护公共利益方面具有独特的功能。司法救济具有如下优越性:首先,要防止裁判者可能出现的偏见,最起码的要求是,裁判者与争议本身没有利害关系;其次,只有通过诉讼的方式,才能使当事人处于平等地位,而当事人地位的平等是公平地解决争议的必要条件;最后,与其说是个人的德行或智慧带来公正,不如说是合理、完善的程序带来公正更为可靠。[2]行政公诉权作为一种国家权力,它实际上是一种国家诉权。根据有权利必有救济的原理,行政公诉权与公共利益司法救济具有内在的一致性。在某种意义上说,行政公诉权是架构公共利益和司法救济的桥梁和媒介。
  现行法律没有明确规定检察机关行使行政公诉权,在一定程度上制约了公共利益的司法救济。然而,这并不意味着我国不能建构行政公诉权。相反,我国建构行政公诉权具备坚实的宪政、法律、理论和现实依据。面对行政权侵害国家或社会公共利益行政违法行为的日益增多,如何实现公共利益的可诉性已成为我国建构行政公诉权的现实背景。从宪政视角看,我国国体和政体决定了公共利益是指人民的根本利益,因而建构行政公诉权能够契合权力分立与权力制约的基本原理。从权利救济层面看,行政公诉权与公共利益司法救济的兼容性,是我国建构行政公诉权的理论根基。
  公力救济是现代社会国家公权力对于公民权利进行救济的最有力的形式。权利的公力救济理论有两个基点:一是国家权力的来源决定了公力救济的必然性;二是权利的易受侵蚀性决定了公力救济的必要性。[3]司法救济是公力救济的最有力的形式。它需要有一种主动的、积极的公权力,监视、发现、干涉、追诉损害权利的行为。在法治国家,诉讼被公认为是保护法益的一种普遍和有效的方式,也是最根本、最重要和最后的保障。[4]为了维护统治秩序,维护国家和社会的利益,更好地控制犯罪,公共权力开始介入刑事诉讼,并在私诉的基础上发展出了公诉制度。[5]行政公诉权与权利救济的亲近性,是行政公诉权司法救济公共利益的理论根基。没有权利就不存在救济,合法权利是救济得以存续的依据。同样,没有救济就没有权利。作为国家与社会公益的代表,国家特定机关(主要是检察机关)参与诉讼,其一,能使违法行为处于严密的监督和有效遏制之下,维护市场主体利益和国家、社会公益及秩序;其二,可以在最大限度上简化程序,使受害人免受分别起诉的讼累;其三,能够保证起诉标准的统一公正,避免私人起诉可能产生的报复和滥诉弊端,实现诉讼的效率与效益。[6]检察机关代表国家以起诉等方式维护公益,既是以公权力维护国家利益和社会公共利益的政治需要,也是以公权力保障人权和程序安全的社会需要。
  我国检察机关对维护公共利益有着不可替代的作用。同样是国家和社会公共利益受损,由犯罪行为所造成的损失,检察机关可以行使刑事公诉权;而违法但不构成犯罪的民事、行政行为所造成的公益受损,检察机关却不能介入诉讼。显然,三大诉讼法对国家和社会公共利益保护的规定是极不协调的。既然立法赋予检察机关对因犯罪行为造成的公益受损行使刑事公诉权,那么对于民事、行政违法行为造成的公益受损也同样应赋予其行使民事、行政公诉权。公诉权在刑事、民事和行政诉讼中的应用是世界大多数国家的通例,从法理上讲,对涉及公益的诉权,几乎任何国家的法律都不会完全赋予当事人“意思自治”。国家对涉及公共利益的案件予以干预是天经地义的事情,无论是刑事诉讼还是民事诉讼皆强调了对侵害公共利益案件的国家干预,即国家公诉,同理,对于侵犯公共利益的违法行政行为亦是如此。当然,可能有一些案件公益、私益都涉及,如果公益的价值大于私益,就应当构成公益案件,不再是平等主体之间的诉讼,而应介入公权力,代表国家行使权力的检察机关行政公诉的这种“公益”性为建立检察机关提起行政公诉的制度提供了学理依据。
  二、检察机关提起行政公诉应遵循的原则
  1公益原则。公益案件救济原则实际上是对检察机关提起行政公诉的诉权范围进行限定,强调只有公益受损才能由检察机关提起诉讼,以此保障公益诉讼的范围适当。应当强调的是,并不是所有损害国家利益及公共利益的案件都需要提起行政公诉,检察机关在决定是否提起公益诉讼前还应进行必要性衡量。这种必要性的一个主要衡量标准应是看国家利益和社会公共利益是不是受到了严重损害,否则就会导致公权力对市场经济和市民生活的过分介入,影响私权自治与国家干预的平衡,从而违背设立检察机关行政公诉的初衷。公益诉讼机关不代表自己的利益,也不代表某种特殊的或具体的利益,其代表的是国家和社会公共利益,只有在国家或社会公共利益需要救济的特定情况下,即当国家利益、社会公共利益或公序良俗受到违法行为侵害,造成严重后果,而又无特定主体起诉或特定主体不起诉或不宜起诉等情况时,才能行使公诉权。
  2.必要原则。指检察机关只有在必要时才能提起行政公诉。所谓“必要”,是指在没有其他主体提起诉讼或适格主体怠于或不能提起诉讼的情形。这主要表现为两种情况:其一,受害人是国家或社会公众,没有具体确定的适格当事人;其二,当事人基于损公肥私等原因不起诉或者怠于起诉。
   三、行政公诉的程序设计
  

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