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【期刊名称】 《人民检察》
行政执法检察调查基本问题研究
【作者】 丁军青黄学昌相华生【作者单位】 苏省泰州市人民检察院国家检察官学院
【分类】 行政法学
【中文关键词】 行政执法检察调查;内涵界定;权属定位;运行规范
【文章编码】 1004-4043(2011)-12(下)-0053-4【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 24
【页码】 53
【摘要】 行政执法检察调查本质上有别于一般的调查活动,也不同于检察机关现有的初查等类似检察活动。行政执法检察调查是法律监督权在行政执法领域延伸的重要手段,应赋予其法律监督权的属性。开展行政执法检察调查应遵循能动调查原则、依法限权原则、档案优先原则、谦抑高效原则,并明确行政执法检察调查的方式方法及程序。
【全文】法宝引证码CLI.A.1161737    
  检察调查是检察机关近两年提出的创新命题,是检察职能内涵的延伸和拓展,是检察机关参与社会管理创新的重要载体,也是职务犯罪侦查部门破解案件线索“发现难”瓶颈的重要途径。笔者结合江苏省某市检察机关开展的行政执法检察调查的实践,探讨行政执法检察调查的概念、法律定位以及运行规范等问题,解析理论研究及司法实践中混淆的相关论说,并提出自己的观点,期许对职务犯罪侦查工作有所裨益。
  一、行政执法检察调查的内涵厘定
  (一)行政执法检察调查与相关检察活动的区分
  行政执法检察调查排除了检察机关查明案件事实的侦查活动,仅限于对行政执法活动的监督检察,不具有侦查意义。然而,无论是理论界还是实务界,不少人对与“侦查”、“调查”近似的术语混用。常见的易混淆概念及其区别:
  1.行政执法检察调查与检察机关现有职务犯罪侦查初查手段的区分。人民检察院对于报案、控告、举报和自首材料的审查有两种方式,一种是书面审查,另一种是调查。由于这种调查发生于立案之前,所以叫立案前的调查;又由于这种调查相对于立案后的侦查来说还是初步的,所以又叫初查。[1]两者的主要区别:(1)从启动程序来看,行政执法检察调查的启动是由职务犯罪侦查部门结合自身的法律监督职能,针对焦点问题、热点问题选定调查课题,是检察机关主动出击的主动性行为;而初查启动依赖于举报线索,具有一定的被动性。(2)从两者目的来看,行政执法检察调查的目的是对行政执法活动进行法律监督,在对行政执法情况进行细致调研之后,以期发现行政执法机关在执法过程中是否存在违规行为,并寻找职务犯罪线索;而初查是在对案件线索进行初步评估之后开展的进一步核查,查证是否存在职务犯罪行为。(3)从调查面来看,检察调查从设置的本意和效能方面看,超越了对某个个案的法律监督,拓展到对行政执法行为面上的监督;而初查只针对某个具体线索或个别案件,不是针对所有的执法面。
  2.行政执法检察调查应区别于检察机关现有的预防调查。预防调查是人民检察院职务犯罪预防机构为了准确把握职务犯罪的成因、特点和规律,寻求有效的治理对策,针对一定领域、系统、单位及其权力运行中容易发生职务犯罪的危险环节而实施的实证研究、综合分析等有关活动。[2]行政执法检察调查与预防调查都是人民检察院行使检察权的形式,都是法律监督权的具体体现,但两者的区别也是明显的:(1)两者实施的主体不同。行政执法检察调查的实施主体是职务犯罪侦查部门,必要的时候可与法制局联合开展调查活动;预防调查的主体则是职务犯罪预防部门。(2)两者设置的目的不同。职务犯罪侦查部门开展行政执法检察调查,惩防并举是一方面的意图,破解渎职侵权线索发现难的瓶颈是更重要的意图;而预防调查的目的是及时发现导致职务犯罪发生的体制、机制、制度和管理监督等方面产生的原因,把握职务犯罪的变化趋势和发案规律,向有关领导机关和管理部门、单位提出改进建议和预防对策。(3)两者针对的对象不同。行政执法检察调查是针对行政执法机关、依照法律法规行使管理职权的组织、受国家机关委托代表国家行使职权的组织及工作人员,调查的内容为依法履行行政管理职能的情况;而预防调查的对象可针对一切国家机关、国有企事业单位,不仅仅局限于行政执法机关,预防调查的内容更广泛,可以包括不同地区、行业、系统、领域职务犯罪基础数据、单位管理机制、运行情况等。
  3.行政执法检察调查应区别于检察机关民事行政检察工作中的调查权。民行诉讼法律监督调查,指人民检察院在民事、行政诉讼法律监督活动中,就人民法院生效的民事、行政判决、裁定是否具备法定抗诉事由,人民法院及其工作人员在行使审判权、执行权时是否存在其他违法行为,进行调查核实并提出处置建议的法律监督机制。[3]民行检察工作中的调查权,针对的是具体的民事、行政案件,是个案性的调查,其监督对象是人民法院的司法活动。而行政执法检察调查针对的是行政执法方面的法律监督,且是执法面上的监督,在监督对象上前者是行政机关执法活动,而后者是人民法院的司法活动,这是二者最显著的不同。
  (二)实践视角对行政执法检察调查的界定
  江苏省某市人民检察院近两年开展的检察调查活动主要包括行业性专门调查、地域性专项调查、特定事项的联合调查和违法犯罪现象的检察调查等四个方面。一是行业性的专门调查,主要针对某一领域或某一执法系统,就其某一具体的职务行为的合法性、合规性、正当性进行专门调查。二是地域性的专项调查,主要针对某一地区涉及民生、民利,影响社会和谐稳定的社会热点问题和难点问题进行专项调查。三是特定事项的联合调查,主要针对某一特定事项或重大事件,会同相关职能部门就事件的原因、性质、责任等进行调查。四是违法犯罪现象的检察调查,主要针对不太具体而又有一定可查性的涉嫌职务犯罪的现象进行初步调查。
  综上,笔者认为,行政执法检察调查应指针对某一地区、某一领域、某个组织(国家机关、依照法律法规行使国家行政管理职权的组织、受国家机关委托代表国家行使职权的组织)及其工作人员,依法履行行政执法、行政管理等特定事项开展的专门性的调查、核证、分析的一项检察活动。
  二、行政执法检察调查的权属之争与定位
  (一)行政执法检察调查的权属之争
  对行政执法检察调查的法律属性,目前有侦查权、行政权和法律监督权三种不同的观点。基于行政执法检察调查有可能发现渎职侵权犯罪案件线索的理由,有人认为行政执法检察调查具有前置性侦查功能,进而将其归纳为广义的侦查权。[4]基于职务犯罪的侦查与公安机关普通刑事犯罪侦查属于同一属性的侦查权能,具有一定的行政色彩,行政执法检察调查的权能又弱于检察侦查,是法律属性较弱的社会调查活动,有人认为应将检察调查归于行政权范畴。[5]上述观点的通病是过于片面,前者忽略了职务犯罪侦查工作的根本属性是法律监督;后者的立论依据难以使人信服,忽略了检察机关的宪法定位,曲解了法律关于渎职案件由检察机关侦查的立法本意。
  笔者比较赞同法律监督权的观点,但对行政执法检察调查能否单独作为法律监督的一项权力持否定态度。行政执法检察调查具有监督性,而非侦查权,更非行政权。侦查权行使的对象是犯罪行为,而行政执法检察调查的对象是违法行为或者性质不明(主要是执法实践中普遍存在的合法不合理的执法行为,其目的是通过调查、收集证据以明确调查对象的定性问题,为纠正权、建议权等监督权的行使提供充分的依据。侦查权的行使更多地强调了工具性,目的是发现犯罪线索、追究刑事责任,而不具备法律监督的其他权能,比如对行政机关的违法但不构成犯罪的行为可以提出改正建议,对有关人员可以转交相关部门进行纪律处分等。检察机关享有宪法所赋予的法律监督权,检察调查的主体是特定的、对象是特殊的,检察调查与其他机关团体开展的社会调查显然不在同一层面。
  结合前述,行政执法检察调查是法律监督权在行政执法领域延伸的重要手段,赋予其法律监督权的属性的理由是:第一,行政执法检察调查符合法律监督权主动性的要求。检察机关要履行好法律监督职责,必须强调监督的主动性。人民检察院组织法第六条规定:“人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利,追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任。”如果检察机关作为法律监督机关,不能及时地发现行政执法中存在的问题,就难以保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利,更不能顺利追究那些侵犯了公民的人身权利、民主权利和其他权利之国家公职人员的法律责任。第二,行政执法检察调查符合法律监督权特定性的特征。也许有人会提出,检察机关对行政执法活动进行调查,其并不享有“一般监督权”,超越了法律监督的范畴。其实检察机关的这种监督并非毫无范围的“一般监督”,其范围限定在涉法运行事项,方式只是法律监督。另外,法律赋予检察机关职务犯罪侦查权之外,检察机关还承担着预防职务犯罪发生的职能,这

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