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【期刊名称】 《法学》
法官责任制度的司法化改造
【作者】 方乐
【作者单位】 南京师范大学法学院,江苏高校区域法治发展协同创新中心,中国法治现代化研究院,江苏省教育厅校外研究基地司法现代化研究中心
【分类】 法院
【中文关键词】 法官责任;司法责任;司法规律;司法化改造
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 150
【摘要】

中国的法官责任制改革,尽管在制度的设计上取得了一定的突破,但也存在着一些不符合司法规律的内容。这种“司法化”不足的改革局面,不仅会制约改革举措的实施效果,也会影响改革方案的后续推出,还会使得制度改革的意义被冲击甚至被抵消。要确保法官责任制改革积极效果的发挥,就必须要正视当下中国法院的制度角色和制度功能,并在此基础上始终坚持以司法化的标准和方式来解决法官责任的制度配置问题,通过法官责任的司法化认定以及问责机制的司法化改造,并在此基础上适当引入竞争性因素和激励性机制来调整以往司法责任管理过度依赖惩罚性资源的模式,才能将法官责任从司法责任的整体性裹挟中适度剥离出来,建立起既符合当下中国司法国情又能够确保司法权有序运转的法官责任制度。

【全文】法宝引证码CLI.A.1253308    
  
  

作为这一轮司法体制改革的基石与核心,[1]司法责任制改革旨在通过责任机制的建构来倒逼权力的有序运行,目的是建立一个权责明晰、统一且权力相互制约的审判权运行机制,以期在落实“让审理者裁判,让裁判者负责”的基础上全面提高人民法院的审判质效和司法公信力。为此,2015年9月,最高人民法院下发了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《责任意见》),正式开启了“以严格的审判责任制为核心,以科学的审判权力运行机制为前提,以明晰的审判组织权限和审判人员职责为基础,以有效的审判管理和监督制度为保障”[2]为目标导向的法官责任制改革。2018年12月,为确保司法责任制改革落地见效,最高人民法院又印发了《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》(以下简称《实施意见》),以期能够“切实解决当前部分地方改革落实不到位、配套不完善、推进不系统等突出问题,促进司法效能和司法公信力的整体提升”。[3]

自《责任意见》颁施以来,围绕着法官责任制改革,无论是法学界还是法律实务界,都提出了各种质疑。一方面就法学界而言,比如有学者指出,《责任意见》将法官问责仅定位在“违法审判责任”上,却将“纪律责任”和“违法执行责任”的追究排除在外,“人为割裂了法官问责的体系,使得司法责任制中的法官问责范围过度狭窄。”[4]也有学者指出,由于《责任意见》将“司法责任制”等同于“司法问责制”、将“司法错误救济(国家责任)”等同于“司法问责(个人责任)”,同时又未将“以豁免为原则,以追究为例外”作为一般原则予以明确,结果“导致问责标准的模糊化和扩大化。”[5]又比如,尽管《责任意见》中并未完整地出现“错案责任”或者“错案责任追究”的概念表述,而是以“违法裁判”来替代“错误裁判”、以“审判责任”来代替“错案责任”,也尽管最高人民法院一直强调要将司法责任制与错案追究制相区别开来,反复指出“司法责任制不是错案追究制”,[6]但学者们却普遍关注“错案”及其责任配置,并将“错案的科学界定”作为司法责任制度建构的中心或者作为完善《责任意见》制度设计的基点。[7]另一方面就法律实务界而言,尽管最高人民法院已于2015年9月以司法解释文件的形式颁行了《责任意见》,但紧跟其后的,却是各级各地法院不仅依旧纷纷出台自己有关“错案责任追究”的规定,而且在“错案”之外还制造了“差错案件”或者“瑕疵案件”等一系列新的概念并将此也作为法官责任追究的范围。[8]与此同时,在这些规定中,对于“错案”或者“差错案件”、“瑕疵案件”的界定及其责任追究机制的建构,不仅与最高人民法院《责任意见》的规定并不一致,而且各个法院之间的差异也相对较大,由此形成法官责任制改革中的差异化格局甚至混乱局面。

为什么最高人民法院统一性法规的颁施却并未能够解决理论与实务上的分歧?本文尝试着以《责任意见》和《实施意见》的内容为基础,结合当下中国的司法国情,对正在推进之中的法官责任制改革进行规范分析并就相关方案予以逻辑推演,以期一方面展示以《责任意见》为基础的、最高人民法院改革方案规划为什么“动作很大”但却没有带来统一性的认识,反而增加了认识上的分歧与行动上的混乱;另一方面则通过对比《责任意见》和《实施意见》,展示后续改革方案在接续性上的行为努力和制度逻辑,并在此基础上评估整个改革方案的行动质量。我们意在通过此表明,尽管最高人民法院新的改革方案解决了法官责任制领域中的诸多问题,但其中一些制度设计上的司法化导向不足,却使得一些问题依然被遗留了下来。而也正是因为这些遗留问题或者说改革方案中不确定性因素的存在,恰恰成为实践中法官责任制的改革努力被减损甚至被抵销的原因。为此,要切实提高法官责任制改革的实际效果,就必须要尽可能以司法化的标准和方式为统一的价值导向来系统性地解决法官责任的制度配置问题,努力从整体上完成法官责任的司法化认定和问责机制的司法化改造。唯有此,才能全面推进法官责任制改革的同时,促进司法效能和司法公信力的整体提升。

一、法官责任制度设计上的司法化导向不足

客观的说,《责任意见》以及后续的《实施意见》都试图通过赋予司法责任制以更加清晰、丰富与科学的内容,以期建立起一个既格式统一又同时容纳“独立-专业-责任-保障”四要素为一体的司法责任制体系。[9]但遗憾的是,从以《责任意见》为基础、以《实施意见》为补充所建构起的法官司法责任制的体系结构与制度逻辑的细微处,我们依然发现了其中制度设计上司法化导向不足的方面。

(一)责任概念及其类型的司法化意涵不明晰

一是责任概念不仅使用混乱,而且概念的指向不明晰。首先,在《责任意见》中,不仅明确地使用了“违法审判责任”(如第25条)和“监督管理责任”(如第27条)的概念,也描述了违反职业道德的责任和违反组织纪律的责任(如第25条)等情形,还隐性地使用了对“错案进行责任追究”(如第28条)的概念表述。如果把视野放得再宽一些,那么当下中国司法场域中,除此之外,还存在着“办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”,[10]又存在着“案件发改责任”、“党风廉政建设责任”、“领导干部失职责任”以及“信访责任倒查追究”等责任制度。[11]很显然,这些责任概念的同时存在,无疑会影响法官“违法审判责任”概念的明晰性。其次,《责任意见》还将“法官责任”置于“司法责任”的范畴之下。而“由于‘司法责任’这一概念此前已被政治化、口语化或情绪化地表达或演绎,当《责任意见》作为一份由众多法律家参与讨论、质疑和修改并经过法定程序反复修订和最终正式通过的规范性文件出台时,‘司法责任制’这一标题性的概念已经被先验性地赋予了不同内涵和外延。”[12]因此,作为“司法责任”范畴之下的“法官责任”概念,无疑也会受到这种概念形成过程中复杂性因素的影响,进而使得自身概念的明晰性受到动摇。最后但也是重要的,就责任概念的形成逻辑而言,事实上也并不清晰。比如,长期以来,最高人民法院在规范性文件中使用频率最高的一直都是“办案责任制”概念,其次是“审判责任制”的概念。只有到了这一轮司法体制改革中,“司法责任制”概念才涌现出来。而由于话语实践的惯性又使得“办案责任制”、“审判责任制”和“司法责任制”这三组概念同时存在于当前的司法场域之中,形成概念间的交叉关系以及意涵要素上的复杂结构,进而对各自概念的明晰化产生相互影响。换言之,由于就三者的概念关系而言,它们既非时间上的前后关系,也非意义结构上的并列、递进或者涵摄关系,因而它们其实都分享了彼此概念的知识要素进而以一个综合化的概念(束/群)呈现出来的。这无疑就会导致单一性的、法官责任概念意涵的模糊化。

二是责任类型不明晰,不同类型的责任之间缺乏有效的制度性隔离机制。从《责任意见》的规定来看,比如就法官的“违反审判责任”和“司法伦理和纪律责任”以及与司法管理者“监督管理责任”的关系而言,目前只是对这后三种类型的责任予以了初步提及,还尚未对责任的内容予以实质化,也未对问责程序与机制予以规范化。其中,以法官的司法伦理责任和纪律责任为例,目前《责任意见》只是简单地描述了行为的初步表现并规定对此“依照法律及有关纪律规定另行处理”(第25条);而对于司法管理者的监督管理责任,也只是框架性地界定了行为方式并“依照干部管理有关规定和程序办理”(第27条)。实践中,正是由于“违法审判责任”相对确定而后三种责任类型不确定,因而司法的管理者往往会通过以追究伦理责任或纪律责任中的任一种责任的方式来达到追究法官责任的目的。而这意味着,这种改革方案中不确定性因素的存在,——尤其是司法伦理责任和纪律责任的不明确,不仅会影响到法官对责任在范围与类型上的整体性认知,也会冲击法官“违法审判责任”的制度边界与确定性基础,进而增加法官对于问责不确定性的担忧,影响法官的司法行为选择。

如果把视野放得宽一些,那么责任的类型化标准,实际上还应当考虑法院的不同层级、不同区域。因为不同层级、不同区域的法院,其所需践行的制度功能和所拥有的制度资源都是互不相同的。与此同时,作为法院的管理者,无论是外部的(如“地方党委”或者“政法委”)还是内部的(如“院、庭长”),也都会对法院整体性的司法责任进行二次分配,以期确保作为整体的法院能够顺利运转以及法院的审判质量维持稳定。而这其实意味着,无论是作为整体的法院,还是其中的法官,责任制度都是审判管理上的重要制度资源或者说“抓手”。这样,当《责任意见》的施行所带来的、旧有的制度和资源被打破而新的制度和资源却未重新配置到位的时候,一方面,地方法院基于自身的利益需求而依然纷纷制定有关“错案”或者增设“瑕疵案件”的责任追究办法,意在与最高法院争夺制度话语解释权的同时,使自身拥有管理审判权运行的制度优势;另一方面,法院的管理者也会强化以审判管理权的运行来影响审判权运行的方式,以期通过审判管理责任的追究来替代审判责任的追究,进而确保法院审判权的有序运行。前者无疑加剧了责任制度市场的混乱,后者带来的是对审判权的影响从显性方式转变为隐性机制。而这两者都会增加法院治理的难度。

当然,如果把视野放得再宽一些,那么当下中国司法场域中,客观地来说,法官身份角色内在构成的多样化(如同时为“审判员”、“公务员”、“党员”)以及由此所带来的多种责任集于其一身(“审判责任”、“纪律责任”、“廉政责任”)的现实格局,无疑也会使很多看似不同的责任类型与问责机制之间其实是相互交叉、内在关联着。[13]与此同时,由于“法官责任”又裹挟在“司法责任”的整体概念和体系结构之中,以及法官责任的追究机制与其他责任的追究机制之间缺少制度性的隔离,这些都使得法官在行动和观念上,不仅更为容易地将《责任意见》中的“责任”主动识别为“组织纪律责任”和“刑事责任”,——有意忽视《责任意见》已将“组织纪律责任”和“司法伦理责任”排除出去的现实,而且还对《责任意见》积极且正向传递的“办案责任”关注度略低。[14]很显然,责任概念及其类型的这种整体性,无疑不利于法官责任制的实施。爱法律,有未来

(二)责任制度的司法化价值设定不明确

由于法官责任制的顺利实施,不仅需要“以科学的审判权力运行机制为前提”,也需要“以明晰的审判组织权限和审判人员职责为基础”,还需要“以有效的审判管理和监督制度为保障”。(《责任意见》第1条)但从实践来看,这些领域依然存在程度不同的“行政化”倾向。与此同时,尽管《责任意见》对审判权运行机制、司法人员职责和权限、审判管理和监督等领域进行了改革方案上的规划,但责任制度的司法化价值设定,从整体上来看依然不明确。

一是责任的认定程序呈现出一种行政问责的价值取向,缺乏司法化的系统构建。从《责任意见》的规定来看,目前在此问题上,不仅缺乏整体性的制度关注,而且即便在现有的零散性规定中,制度间的逻辑也是不一致的。以《责任意见》的制度设计(第34条、第35条和第36条)为例,[15]其中尚需进一步讨论与厘清的问题就包括:比如“初步意见”是如何形成的?审判监督部门审查或者审判委员会讨论“初步意见”的程序是什么?又比如,由监察部门启动并主导法官违法审判责任追究程序是否合适?在逻辑上是否与问责的司法化相一致?与《保护规定》中的制度设计又是否能够衔接?还比如,监察部门主持的调查活动,是以怎样的程序进行的?是否足以保障法官在此之中的各项程序性与实体性权益?等等。而在这些问题的共同指向中,我们可以看到,不仅被追责者的权利(包括程序性权利与实体性权利)缺乏应有的制度资源配置以及机制上的保障,而且制度凸显的也是院长对全流程的整体把控;不仅制度的安排使得不同责任之间原本就并不清晰的边界被进一步模糊化,而且制度内部构成上的行动逻辑导向也是行政化的。[16]与此同时,从实践来看,尽管在责任认定的过程中,案件的卷宗材料会被调阅,承办法官也会被找来谈话,——要求其说明具体的办案过程以及对案件的看法,但整个流程,参照套用的其实还是行政机关公务人员责任追究的行政问责模式。

二是责任制度的运行程序呈现行政化的趋势,缺乏明显的司法化改观。客观的说,有效的审判管理和监督程序,是法官责任制度得以顺利施行的重要保障。因此,《责任意见》提出不仅要建立符合司法规律的案件质量评估体系与评价机制(第12条),也要建立法官业绩评价体系和业绩档案(第13条)。但在实践中,不仅这些评估体系和评价机制尚未建立起来,而且审判管理反而“更多奉行控制性理念,追求全面把控与精细监控审判权运行,以实现对案件处理过程与结果的控制”,由此造成审判管理对审判权实质性干预的局面,进而“在相当程度上固化甚至加剧了审判权运行的行政化。”[17]

比如,最高法院下达审判绩效考核的指标体系,“原本是为了掌握审判动态,便于政策指导,但在实践中,各地法院普遍将其用作下级法院以及本院法官工作业绩考核和排名的指标,用作法院和法官工作奖励、晋升的依据”,[18]由此出现审判管理上“下级围绕上级转”的格局。与此同时,地方法院也可能会在最高法院所设置的考核指标体系的基础上,增加考核指标,“主动加码”。这些增加的指标,有些是与地方特点或者地方法院实际情况相关联的,有些则是为了突出地方法院工作亮点或者司法改革创新成效的。这种对考核指标的“主动加码”,表面上反映出的是地方法院对于考核工作的重视以及相互之间的竞争关系,暗含的其实是司法与行政相混同的制度机制及其结构逻辑。换言之,“审判质效竞争作为上级法院的指挥棒,在强化上级法院对竞争控制的同时也加剧了审判指导的行政化,还使得上下级法院间围绕竞争的行政动员最终转嫁为一个法院内部的行政动员。”[19]此外,地方法院还可能会根据司法管理的需要而对指标配置不同的权重,既实现通过审判管理对审判权运行进行调控的目的,也确保享有法院内部资源配置权的权力主体能够有效调动法院内的每一个法官同时也对法院司法风险的整体管控拥有掌握力的权力格局。因而从法院内部来看,这种变化不仅使审判管理考核成为审判权运行的“指挥棒”,出现审判权反而围绕着审判管理来进行的局面;也使享有法院内部资源配置权的院/庭长,在审判权运行的绩效管理上表现的更为积极,管理手段上也更趋“行政化”,由此带来审判权运行上“行政化”色彩的强化,以及审判权内部运行机制上“多主体、层级化、复合式”的格局加剧,[20]甚至出现“院长对副院长、副院长对庭长、庭长对法官是一种领导与被领导、支配与被支配的关系”。[21]所有这些其实意味着,以行政化为逻辑导向的审判管理权运行,一旦从服务走向管理、从幕后走向前台,便会带来法院系统在上下级管理以及内部管理上的日趋科层化、行政化。

(三)责任制度运行机制的司法化导向缺失

尽管《惩戒意见》和《保护规定》对法官责任追究的程序机制进行了初步构建,但当前的这些规定却“并未具体厘定司法惩戒委员会的权力、责任及其追责的程序等基础性内容。”[22]与此同时,从各地实践来看,一方面,各地法院在细化惩戒规则时,都有着自己的理解和掌握,进而与最高法院的规定存在诸多不一致。另一方面,法官惩戒委员会在机构设置与人员构成上也并不完全统一。比如,不仅一些地方的“法官惩戒工作办公室”并未设置在高级人民法院之内,而是设在了当地政法委;而且“法官惩戒工作委员会”也基本都挂靠在当地政法委,由政法委的研究室负责日常的运行与管理。还有一些地方的“法官惩戒工作办公室”虽然设置在高级人民法院之内,但机构却隶属于政法委管理。又有一些地方的“法官惩戒工作办公室”甚至设置在省法学会或者省社科联下。又比如,有的地方法官惩戒委员会与法官遴选委员会在人员构成上是相同的,有的地方则是完全不同的,——但两个委员会都有来自政法委的人员;更为普遍的情况是,两个委员会虽然在人员构成上有一些不同,但相同的人员都是来自政法委的。与此同时,这些人员都是经由政法委统一聘任的。

然而,首先就法官惩戒委员会的人员构成而言,尽管各地的人员遴选机制和人员来源构成各不相同,但大多面临人员的流动性不足、知识的竞争性不够等诸多质疑。[23]其次就各地法官惩戒机构设置模式的多元化以及惩戒规则的差异化而言,这不仅容易导致惩戒尺度难以统一的格局,也会造成惩戒行动的碎片化、松散化,形成惩戒乏力的总体局面。第三,法官惩戒的程序配置与惩戒主体设置之间的冲突,很可能又会导致惩戒制度在实践中出现“再次行政化”的局面。换言之,法官惩戒主体在程序配置上出现的偏差,使得“法官惩戒委员会的独立性遭到侵蚀”,而一旦法官惩戒委员会的独立性变弱,又会使得法官惩戒制度的主体走向原来的行政化模式,“甚至只是人民法院内设监察部门的翻版”。[24]第四,就各地的普遍实践而言,由于法官惩戒委员会“机构本身隶属于当地政法委管理,而政法委带有浓厚的行政或政治性”,因而导致其行政化倾向难以去除。换言之,由于政法委的职能,使得“由这些单位负责提出法官有无惩戒必要的意见,具有较强的司法行政化色彩,与司法改革中的去行政化理念不相符合。”[25]第五,同样从各地实践来看,“省级司法惩戒委员会仍然设立在法院内部,特别是当相关司法追责能够对当地法院整体形象或者法院主要领导政绩造成负面影响时,司法惩戒委员会很难避免机构设立地的‘属地’影响,从而使得司法追责演变成行政权之间的交涉或者妥协”。[26]换言之,作为法院系统内部的惩戒主体,当“所面对的惩戒对象与自己同属利益共同体(也即大致都属于‘法律职业共同体’),这样的追责启动主体注定难以逃脱‘内部人处理内部人’的藩篱”,[27]因而不仅主动提起惩戒法官的可能性较小,程序开启的动力不足;而且还会导致法官追责的结果时常出现“重重拿起,轻轻放下”的局面。

客观地说,在当下中国司法责任制的语境里,要将法官责任从责任概念及其类型的整体性裹挟之中单独分离出来,显然并非易事。——但这实际上也并不紧迫。当前最为要紧的,是要通过制度与机制的建立健全,明晰化不同责任之间的界限,区别出不同责任的认定与追究机制,最终使不确定的法官责任制尽可能确定化。

二、以司法化为导向的法官责任制度完善

(一)责任类型及其范围的司法化限定

虽然《责任意见》已将法官责任限定在“违法审判责任”的范围之内并将法官“违反职业道德准则和纪律规定”的责任与司法管理者的“监督管理责任”都驱赶出司法责任制度的范畴,但这仍然还是基础性的,进一步的司法化改革措施,可能还包括:一是要适度统一法官责任的概念。一如前述,虽然责任概念及其类型的混乱使用,既受到制度所涉利益主体现实关切的影响,也与责任制本身所含主体结构的多样性有关,但这一局面的存在,不仅增加了将法官责任从司法责任的整体逻辑之中分离出来的难度,也带来了责任类型在边界上的模糊化以及责任追究的连带化和追究效应的扩大化,还导致各地法院在责任建制上的不统一。实践中,伴随着《责任意见》的实施,法院内部的管理者也随之改变“抓手”,往往会以追究“党风廉政建设责任”或者“组织纪律责任”之名来行追究“审判责任”之实。这不仅加剧了不同责任之间的模糊化,也造成了责任运行机制的替代性以及隐蔽性。因而为了消除这一混乱格局,也为了缓解法官基于问责弥散化的“假想”而形成的过度担忧,显然就有必要适度统一法官责任的概念。一个可行但也可供讨论的方案,便是基于《责任意见》的表述,将其严格地统称为“法官违法审判责任”。[28]

二是适当调整当前司法制度对于法官责任配置所采取的“一刀切”模式,对司法责任予以必要的类型化。从实践来看,“一刀切”的模式既混同了最高法院与地方法院的制度角色与功能定位,也未能给地方提供足够空间进而使得地方只能在狭小的制度空间中进行规则的再诠释,由此不仅造成处于不同层级法院的法官在单一性的责任制度面前缺乏“贴己感”甚至形成“不公平感”以及“被剥夺感”,也导致地方性诠释的过度以及由此带来规则的溢出和混乱。相反,“类型化”不仅可以给地方留有足够的空间,也能够考虑不同层级法院里的法官的制度性利益,还能够将类型统一的权力最终汇集至最高法院,从而有助于最高法院在此问题上对地方法院的多样化实践进行规范统一。比如,可以尝试着以审级利益或者审级职能为标准,[29]对一审、二审和再审过程中的法院/法官责任进行细致划分,其中一审法院/法官的责任重在事实认定与法律适用上,二审重在事实与法律争议问题的解决上,再审重在纠纷的实质性化解。

三是适时推动法官“司法伦理责任和纪律责任”与司法管理者“监督管理责任”的明确化、规范化。一如前述,不同的责任类型及其追究机制之间的模糊化,不仅会造成责任类型与追究机制的交叉、叠加,进而导致法官责任识别上的混乱,影响法官的行为选择与角色扮演;也会带来不同责任追究机制之间的相互替代以及制度的运行从显性转为隐性,从而加剧责任治理的难度。因此当务之急,是要通过制度化、规范化的方式来不断夯实法官“司法伦理和纪律责任”与司法管理者“监督管理责任”的确定性基础,明晰化这些责任的范围、问责的方式以及层级化相对应的后果,以此整体性地提升法官问责的法治化水平。[30]



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