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【期刊名称】 《中国法律》
中国违宪审查的主体和程序
【英文标题】 Subjects of, Procedure for Review of Constitutionality in China
【作者】 王振民【作者单位】 清华大学法学院
【分类】 中国宪法【期刊年份】 2006年
【期号】 1【页码】 11
【全文】法宝引证码CLI.A.1140520    

在中国无论经商或者从事法律工作,如果遇到法律、法规和条例与宪法冲突,应该怎么办呢?这要通过违宪审查机制来解决问题。中国宪法和《立法法》(2000年)确立了一个特别的违宪审查制度,这是不同于目前中国司法程序的一个新的决律程序。违宪审查权不由一般法院行使,也不由专门的宪法法院(委员会)行使,而是自上而下由全国人大及其常委会和地方人大及其常委会行使,其中主要由全国人大及其常委会行使。本文对中国违宪审查的主体和程序做以下简要分析介绍。

一、全国人民代表大会作为违宪审查机构

宪法第62条规定的全国人民代表大会所享有的权力,其中第2项是「监督宪法的实施」,第11项权力是「改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定」。这是全国人大享有违宪审查权的宪法依据。全国人大的违宪审查可以分为两个方面,第一个方面是「监督宪法的实施」,第二个方面是审查全国人大常委会立法和决定是否符合宪法。如果违反了宪法,全国人大既可以撤销或者改变全国人大常委会的立法或者决定。

如果要找全国人大进行违宪审查的例子的话,就是全国人大对香港、澳门两部《特别行政区基本法》所作的违宪审查。中国宪法是一部社会主义性质的宪法,它规定中国实行社会主义的政治、经济、文化和社会等各方面的制度。但是,1990年4月4日第七届全国人大通过的香港《特别行政区基本法》却规定在香港不实行社会主义的制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式五十年不变。一些香港人士担心将来香港《特别行政区基本法》有可能被提起违宪审查,并有可能被宣布为违宪而被撤销。鉴于此,第七届全国人大在通过香港《特别行政区基本法》的同时,通过了一个「决定」,肯定香港《特别行政区基本法》是「根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的,是符合宪法的。」

这实际上就是一次违宪审查,即全国人大在通过香港《特别行政区基本法》的同时对它进行了违宪审查。全国人大在审查后认为它是合宪的,没有违反宪法。这就从根本上排除了将来有人认为香港《特别行政区基本法》违宪,从而提起违宪审查的可能。这是新中国立法史上,全国人大第一次对一部法律进行违宪审查,并正式作出审查结论。

同样,1993年3月31日第八届全国人民代表大会通过澳门《特别行政区基本法》时,也对它进行了违宪审查,通过了一个同样的「决定」。

这两个违宪审查的实例以惯例的形式解决了应该由哪一个机构对全国人大的立法进行违宪审查的问题。由于全国人大已经是最高权力机关,因此对它的立法进行违宪审查只能由全国人大自己负责。

二、全国人民代表大会常务委员会作为违宪审查机关

中国宪法同时把违宪审查权赋予了全国人大常委会。宪法第67条规定全国人民代表大会常务委员会的第1项职权就是「解释宪法,监督宪法的实施」,第4项是「解释法律」,第7项是「撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令」,第8项是「撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议」。可见,全国人大常委会是中国主要的违宪审查机构,拥有完整的违宪审查权。

第一,全国人大常委会有解释宪法和法律的权力。解释宪法是违宪审查的重要环节和方式,违宪审查很多时候表现为对宪法的解释,拥有宪法解释权是拥有违宪审查权的重要表现。全国人大常委会既然拥有宪法的解释权,这说明它是中国的违宪审查机关。

法律的解释权和违宪审查权也有密切的联系。在对一部法律进行违宪审查时,肯定涉及对法律的解释。中国宪法也把所有法律的解释权赋予了全国人大常委会,这就充分表明全国人大常委会是完全的违宪审查机构。

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第二,监督宪法实施的权力。由于全国人大常委会是全国人大的常设机构,在全国人大闭会期间,全国人大常委会可以充分行使最高国家权力,这里边包括违宪审查权。宪法第67条规定全国人大常委会的违宪审查权时,除了规定「监督宪法的实施」之外,规定「撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令」和「撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议」。因此,全国人大常委会对国务院和省、自治区、直辖市的违宪审查权的行使,限定在是否「同宪法、法律相抵触」方面,也就是说只进行法律性审查,看有无违反宪法和法律;对违反宪法的法律,全国人大常委会可以直接撤销。

就违宪审查的对象来看,全国人大常委会的审查范围非常广泛。宪法第67条第8项规定,全国人大常委会有权「撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议」,也就是说全国人大常委会的违宪审查权不仅仅是横向的对「一府两院」,而且也是纵向的,可以审查省、自治区、直辖市国家权力机关制定的地方性法规是否合宪。可见,中国宪法主要把违宪审查的权力和责任赋予了全国人大常委会。

对于国务院法规的违宪审查,宪法把这项职责既赋予了全国人大,也赋予了全国人大常委会。全国人大和全国人大常委会在这个方面有一定的分工,即全国人大负责一般的监督,例如每年一次审议政府工作报告,全国人大常委会负责「撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令」,也就是说负责审查国务院的「抽象行政行为」是否合宪。当然,全国人大有权对全国人大常委会违宪审查的行为进行监督。

需要注意的是,全国人大常委会无论对地方性法规或者行政法规的审查,如果发现违宪,有权「撤销」,而不能「改变」地方性法规或者行政法规的实体内容,应该由制定机关自己主动修改被全国人大常委会宣布为违宪的法规。如果制定机关拒绝修改,全国人大常委会可以追究其负责人的政治责任。

三、地方各级人大及其常务委员会作为违宪审查机关

根据宪法和法律的规定,地方各级人大及其常务委员会也享有一定的违宪审查权,可以就有关涉及宪法的问题作出具有法律约束力的判断。它们在自己的管辖区域内监督宪法的实施。宪法规定,地方各级人大有权改变或者撤销本级人大常务委员会不适当的决定,例如一个省的人民代表大会有权审查它的常设机构省人大常委会制定的地方性法规是否合宪,如果发现它「不适当」,可以改变或者撤销它。这里的「不适当」就包括了违宪性「不适当」,即省人大常委会制定的地方法规违反宪法的规定。

宪法第104条还规定,县级以上的地方各级人大常务委员会(以下简称「地方人大常委会」)有权监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作;有权审查并撤销本级人民政府的不适当的决定和命令,例如省的人大常委会有权审查省政府制定的地方政府规章;地方人大常委会还有权审查下一级人民代表大会的不适当的决议,例如省人大常委会有权审查一个省辖市人民代表大会制定的地方法规。同样这里的「不适当」也包括了违宪性「不适当」,地方人大常委会对它监督对象的行为同样可以进行违宪审查。《立法法》第88条第4和5款也作了同样的规定。

地方人大及其常委会的这些权力和全国人大及全国人大常委会


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