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【期刊名称】 《行政与法》
生态环境损害赔偿制度的立法建议
【副标题】 以规制企业生态损害行为为视角
【英文标题】 Legislative Suggestions on Compensation System for Eco-environmental Damage
【英文副标题】 From the Perspective of Regulating Enterprise's Ecological Damage Behavior
【作者】 刘惠明闫鹏佳【作者单位】 河海大学法学院河海大学法学院
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 生态环境;企业责任;公益诉讼;损害赔偿制度
【英文关键词】 ecological environment; corporate responsibility; public interest litigation; damage compensation system
【文章编码】 1007-8207(2019)03-0109-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 109
【摘要】

我国现行的生态环境损害赔偿制度因缺乏对企业行为的具体规范,导致企业在生产经营过程中造成生态损害的情形时有发生。为规制企业生态损害行为,应建立完善的生态环境损害赔偿制度及相关法律规范,在立法中明确生态环境损害赔偿范围、赔偿方式、责任主体,优化损害赔偿鉴定评估机制,完善磋商制度与公益诉讼之间的衔接,使生态文明保护落到实处。

【英文摘要】

The current system of compensation for ecological environmental damage in China lacks specific norms for enterprise behavior, which leads to the occurrence of ecological damage in the process of production and operation. In order to regulate enterprises'ecological damage behavior and prevent damage results, we should establish a perfect compensation system for ecological damage and relevant legal norms, clarify the scope of compensation for ecological damage and the main body of liability for compensation methods in legislation, optimize the appraisal and evaluation mechanism of damage compensation, perfect the link between consultation system and public interest litigation, and make the development of ecological civilization come true.

【全文】法宝引证码CLI.A.1267198    
  
  

2017年12月17日,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》),明确规定自2018年1月1日起,在全国试行生态环境损害赔偿制度。《改革方案》意图破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局,实现修复生态环境损害结果和获得生态环境损害赔偿的现实需求,带动鉴定、评估生态环境损害情况和修复生态功能等行业的发展,切实保障生态环境。但《改革方案》对于具体的赔偿范围、责任主体和施行方式等都没有明确规定,尤其对于企业行为的规制还存在空白。因此,必须尽快建立完善、规范且具有可操作性的生态环境损害赔偿制度。
一、生态环境损害赔偿概述
生态环境是一个复合的生态系统,不仅对人类的生存有重大影响,还与社会的发展及经济建设密不可分。生态环境的损害结果主要体现于人的民事权益和环境权益上。目前我国有较为完善的法律规范和保障制度对民事权益进行保护与救济,但对于环境权益的保护与救济仍存在不足,这也使生态环境常常遭到严重破坏。生态环境损害的主要原因可以归为环境污染行为和生态破坏行为两类。环境污染行为是由于人类在生产经营中排放过量的污染物质,生态环境的自净能力不足以消解致使环境质量下降。生态破坏行为是由于人类从自然界中获取过量资源,生态环境的承载力不足以支撑致使资源短缺和生态功能退化。随着环境污染与生态破坏程度的不断加剧,生态环境的损害己经成为一种十分常见的新型损害。{1}损害程度是判定生态环境损害是否需要保护和救济的标尺,那些能通过自身能力在短期内恢复的生态环境损害不需要特别的保护与救济,那些需要长时间人为干预才有可能恢复的环境损害就有保护与救济的必要。
生态环境损害赔偿主要有以下四个特点:一是生态环境损害行为具有经济效用性。目前,大部分的生态环境损害问题源于企业的生产经营活动。一方面是由于企业在生产经营过程中长期违规排放过量污染物,导致生态环境的修复能力远低于污染物的累积速度,另一方面则是企业在生产经营过程中不规范操作引起的突发环境事件,如生产事故、原材料泄露等。企业是商主体,商主体生产经营的行为属于商业行为,所以其损害行为具有经济效用性。可见,规制企业损害行为对于生态环境尤为重要。为此,应早日完善相应的法律法规,督促企业在生产经营的同时注重生态环境的保护。二是生态环境损害赔偿的结果具有公共性。自然资源与生态环境具有公共性,任何人都可以自由的、不排他的使用。所以,生态环境损害的是间接而非直接的、抽象而非具体的权益,这也导致传统的民事侵权法律难以有效地解决生态损害赔偿问题。因此,生态损害赔偿制度急需具体可行的法律规范性文件,以明确赔偿内容、责任主体、惩戒方式等问题。三是生态环境损害赔偿的鉴定评估具有技术性。生态环境损害结果附带有连锁反应,导致损害结果呈现出领域广、时间长的特点。因此,必须依靠强大的技术支持才能准确认定致损因素。此外,鉴定评估生态环境损害的不利后果,如环境质量下降、生态功能减退等,均难以直接运用市场价格机制进行简单计算。生态环境损害范围、程度、性质的确定,生态环境损害的量化、损失的计算以及损害的修复等都需要借助专业的技术力量。{2}四是生态环境损害赔偿救济具有局限性。生态环境损害大多具有不可逆转性,即使及时施以积极的救济和修复,也难以恢复到损害发生前的状态甚至可能由于破坏程度过于严重而无法救济。因此,仅仅依靠生态环境损害赔偿制度无法从根本上治理生态环境损害问题。同时,法律在解决生态环境损害赔偿问题上也存在局限性,其能够解决的生态环境损害需具有可量化性、损害程度的严重性、救济的有效性等特征。{3}
二、生态损害赔偿制度方案解读
为解决生态环境问题,《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)于2015年出台。《试点方案》初步提出将生态环境损害赔偿的适用范围划定为大气、水源、土地等环境要素和动植物等生物要素,但对于人身权益和海洋环境权益的救济与保护不在《试点方案》适用之列。《试点方案》对赔偿范围、赔偿权利义务人、磋商制度与诉讼规则、损害的鉴定与评估及赔偿的资金管理都作出了初步的规定,明确了国务院授权江苏、吉林等七个试点地方的省级人民政府作为本行政区划内生态环境损害赔偿权利人。在保障措施方面,强调省级人民政府对改革工作的领导和环保部、财政部、卫计委、最高人民法院、最高人民检察院等专业部门对于改革业务的指导,对建设完善技术体系和保障政策经费支持提出了严格要求。同时,鼓励社会公众积极参与生态环境的保护、修复与监督。
相较于《试点方案》,《改革方案》更有利于生态环境损害制度的实施:一是明确了生态环境损害的赔偿范围。《改革方案》强调对生态环境本身这一社会公益的保护,将破坏生态环境所致的人身、财产损害赔偿及海洋生态环境损害赔偿排除在外。扩大了以往环境侵权损害的赔偿范围,将生态环境的修复费用、修复期间的功能损失以及无法恢复的永久性损失都纳入了损害赔偿的范围。划定清晰明确的赔偿范围有利于损害赔偿权利人行使权利,便于权利人做到索赔时于法有据。损害赔偿范围的扩大可以给企业等赔偿义务人以震慑与压力,使其迫于种类多、数目高的赔偿金额而在生产经营中将生态环境的保护放在首位,从源头上减少企业对于生态环境的污染与损害。二是扩大了《试点方案》中赔偿权利人的范围。《改革方案》提出了“赔偿权利主体”的概念,新增市地级人民政府为赔偿权利主体。将市地级人民政府纳入赔偿权利人范围,不仅有利于贯彻落实生态环境损害赔偿制度,方便各地因地制宜地制定更为细化的、具体的、符合当地实际情况的损害赔偿方案,也便于在跨区域的生态环境损害案件中实现地方之间的联动与合作,让污染企业无处可逃,使损害结果得到及时的救济。同时,市地级人民政府行使索赔权可最大限度地确保赔偿责任人赔偿义务的履行,有利于提高损害赔偿工作的效率与索赔成功率。三是前置磋商赔偿制度。赔偿义务人可就损害的具体情况和赔偿的相关问题与权利人进行磋商,并可通过向人民法院申请司法确认这一途径来赋予磋商达成的赔偿协议强制执行力,弥补生态环境制度缺失的短板。不同于《试点方案》中的“权利人可以直接提起诉讼”的规定,《改革方案》明确要求处理生态损害赔偿案件必须经过前置的磋商程序(见表1),只有在双方磋商不成时权利人方可提起诉讼。磋商程序前置给了污染企业等赔偿义务人缓冲和反省的空间,磋商过程中评估鉴定损害程度和量化计算损害后果都可以对污染企业起到教育及警示的作用。生态环境损害赔偿制度不仅要通过高额赔偿金让企业不敢污染环境、破坏生态,更要通过警示教育让企业不愿以污染破坏为代价获取经济利益,从根本上杜绝企业的生态损害行为。四是重视生态环境赔偿中诉讼规则的应用,鼓励生态环境损害赔偿诉讼。由于生态环境损害的长期性和扩张性,损害后果可能无法在短期内全部显示。因此,《改革方案》要求各级人民法院参照民事诉讼进行诉前的证据保全与先于执行,以保证损害结果能得到相应的赔偿,避免出现污染企业逃赔、少赔的情况。允许各级人民法院基于司法实践中的实际情况提出立法与司法建议,为制定统一的规范性文件提供信息与帮助。同时,首次提出衔接生态环境损害赔偿制度与一般环境公益诉讼的想法,并要求最高人民法院等相关专业部门基于实践出台相应的指导意见或规定。五是在保障措施方面,将落实改革责任确定为重点。要求各地在加强组织统一领导的前提下,将生态环境损害赔偿的工作细化到个人,推进改革责任落到实处。专门的改革工作小组和专业的技术机构并行,共同保障生态环境损害赔偿制度的顺利实施。
表1《试点方案》与《改革方案》的对比

┌─────┬───────────────┬───────────────┐│          │《试点方案》(自2018年1月1日起 │《改革方案》(自2018年1月1日起 ││          │废止)                         │实施){4}                      │├─────┼───────────────┼───────────────┤│适用范围  │⒈发生较大及以上突发环境事件的│(同试点方案)                  ││          │。                            │                              ││          ├───────────────┤                              ││          │⒉在国家和省级主体功能区规划中│                              ││          │划定的重点生态功能区、禁止开发│                              ││          │区发生环境污染、生态破坏事件的│                              ││          │。                            │                              ││          ├───────────────┤                              ││          │⒊其他严重影响生态环境后果的。│                              ││          │由各地区根据实际明确具体情形。│                              ││          ├───────────────┤                              ││          │⒋涉及人身伤害、个人和集体财产│                              ││          │损失要求赔偿的和涉及海洋生态环│                              ││          │境损害赔偿的,不适用本规定。  │                              │├─────┼───────────────┼───────────────┤│赔偿范围  │清除污染费用;生态环境修复费用│(同试点方案)                  ││          │;生态环境修复期间服务功能的损│                              ││          │失;生态环境功能永久性损害造成│                              ││          │的损失;生态环境损害赔偿调查、│                              ││          │鉴定评估费用。                │                              │├─────┼───────────────┼───────────────┤│赔偿义务人│违反法律规定,造成生态环境损害│(同试点方案)                  ││          │的单位和个人。                │                              │├─────┼───────────────┼───────────────┤│赔偿权利人│国务院授权的试点地方的省级人民│省级、市地级人民政府(包含直辖 ││          │政府。                        │市所辖的区县级人民政府)。     │├─────┼───────────────┼───────────────┤│磋商及诉讼│磋商一致的,赔偿权利人可向人民│磋商前置。只有在磋商不一致时,││规则      │法院申请司法确认磋商协议;也可│权利人方可向人民法院提起生态损││          │以不经磋商直接提起生态环境赔偿│害赔偿诉讼。要求最高院同其他有││          │诉讼。                        │关部门共同探索赔偿制度和公益诉││          │                              │讼的衔接。                    │├─────┼───────────────┼───────────────┤│保障措施  │加强组织领导为重点。          │落实改革责任为重点。          │└─────┴───────────────┴───────────────┘



三、我国生态环境损害赔偿的立法与实践
(一)国内法律规定
目前,我国专门调整生态环境损害赔偿的法律规范仍存在空白。少数涉及生态环境损害赔偿的规定大多分散在各部门法的规范性文件中,如《固废污染防治法》第84条、《民事讼诉法》第55条等,这些规定大多满足于责任人对于环境损害赔偿和侵权责任的承担,而不要求责任人对造成的生态损害结果承担赔偿责任。{5}《环境保护法》第64条规定:造成环境污染和生态破坏的责任人,依照《中华人民共和国侵权责任法》有关规定承担侵权责任。该条文侧重强调的是责任人污染环境和破坏生态所造成的对人的权益(财产、人身)的损害,而非对于生态环境本身的损害。虽然也有一些自然资源法的法律条文直接规定了生态破坏责任,如《矿产资源法》第32条、《大气污染防治法》第62条、《水污染防治法》第55条等,但部分法条大多只要求损害者承担罚款、警告类行政责任。污染企业往往经济实力较为雄厚,罚款、警告等行政处罚不足以对其产生威慑力。{6}这些零散的条文只能提供简单笼统的指引,其内容不能完全涵盖损害行为和结果,所以法官在审理案件过程中常常出现无法可依的情况。在诉讼程序方面,民事侵权之诉和环境公益之诉是现有的关于生态环境损害赔偿的主要诉讼程序。由于生态环境

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}程雨燕.生态环境损害赔偿磋商制度构想[J].北方法学,2017,(5):81.

{2}傅剑清.论环境公益损害救济从“公地悲剧”到“公地救济”[D].武汉大学博士学位论文,2010.24-25.

{3}刘倩.生态环境损害赔偿:概念界定、理论基础与制度框架[J].中国环境管理,2017,(1):98-103.

{4}改革生态环境损害赔偿制度破解“企业污染、政府买单”困局——环保部有关负责人解读《生态环境损害赔偿制度改革方案》[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/politics/2017-12/17/c_1122124266.htm.

{5}袁珊,贾爱玲.生态环境损害赔偿的现状与制度完善——对《侵权责任法》与环境法律相关条款的反思[J].江南论坛,2017,(11):30-32.

{6}於方,刘倩,牛坤玉.浅议生态环境损害赔偿的理论基础与实施保障[J].中国环境管理,2016,(1):50-53.

{7}王灿发.论环境纠纷处理与环境损害赔偿专门立法[J].政法论坛,2003,(5):18.

{8}李莉,范晓黎.江苏拒绝为污染企业买单[N].中国环境报,2017-12-05(8).

{9}江苏省高级人民法院:江苏省人民政府诉安徽海德化工科技有限公司生态环境损害赔偿诉讼案二审宣判[EB/OL].http://www.jsfy.gov.cn/art/2018/12/04/22_95804.html.

{10}胡晓蓉.用铁规守护蓝天碧水[N].云南日报,2016-12-06(5).

{11}张红振.环境损害评估制度亟待完善[N].中国环境报,2014-02-18(2).

{12}兰绍清.我国生态环境损害赔偿制度研究——基于生态环境损害赔偿评估方法的构建[J].福建论坛(人文社会科学版),2018,(10):182-188.

{13}佘亦昕.生态损害评估制度法律问题研究[D].昆明理工大学硕士学位论文,2018.

{14}孙娟.环境污染“行刑衔接”小议[J].检察风云,2017,(24):68-69.

{15}罗丽,王浴勋.生态环境损害赔偿磋商与诉讼衔接关键问题研究[J].武汉理工大学学报(社会科学版),2017,(3):122-127.

{16}程多威,王灿发.论生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼的衔接[J].环境保护,2016,(2):39-42.

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