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【期刊名称】 《河北法学》
论我国行政强制执行的模式选择及其运作
【英文标题】 On Our Country's Arbitrary Administrative Enforcement Mode Selection and its Operation
【作者】 石佑启【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 法律经济学【中文关键词】 行政强制执行;模式选择;运作
【英文关键词】 arbitrary administrative enforcement;selection of mode;operation
【文章编码】 1002—3933(2001)02—0053—04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2001年【期号】 2
【页码】 53
【摘要】

分析了我国行政强制执行现有模式的缺陷。并提出应将行政强制执行权全部赋予行政机关。在行政系统内成立综合性强制执行机关,选择以综合性强制执行机关的执行为主、专门行政机关的执行为辅的强制执行模式。再设定科学合理的执行程序,规范行政强制执行权的行使。保障行政强制执行制度的正常有序运作。

【英文摘要】

This article makes some analysis on defects of the curren mode of our country’s arbitrary administrative enforcement.It also suggests that the administrative organs should be totally endowed with the right of arbitrary administrative enforcement.A comprehensive arbitrary enforcement organ should be established in the administrative system.And an arbitrary enforcement mode,which uses the comprehensive arbitrary enforcement bodies’enforcement as the main means and the special administrative bodies’enforcement as auxiliary means.Based on such a condition,scientific and reasonable enforcement procedure should be set and atandardize the exercise of right of arbitrary administrative enforcement to ensure the operation of the arbitrary administrative enforcement system.

【全文】法宝引证码CLI.A.118637    
  
  

一、我国行政强制执行的现有模式及其缺陷

行政强制执行的模式是指行政强制执行的模型与范式,它在行政强制执行制度中占有重要的地位,起着重要的作用。《行政诉讼法》第66条规定:“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”根据《行政诉讼法》第66条和各单行法律、法规的规定,学者们将我国行政强制执行模式总结为:以申请人民法院强制执行为原则,以行政机关强制执行为例外。以申请人民法院强制执行为原则,表明行政强制执行权原则上属于法院,在公民、法人或者其他组织逾期拒不履行行政处理或处罚决定所确定的义务时,如法律没有授予行政机关强制执行权的,行政机关就得申请法院强制执行;以行政机关强制执行为例外,表明凡没有法律特别规定的,行政机关就不享有行政强制执行权。而从我国现有法律的规定来看,除公安、工商、税务、海关、外汇管理等少数行政机关拥有强制执行权外,大多数行政机关都没有强制执行权,只能申请人民法院强制执行。这种行政强制执行模式,对制约行政权的行使,遏制行政权的滥用,保护公民、法人及其他组织的合法权益起到一定的作用。但也存在不少缺陷,主要有:

1.不利于提高行政效率。因大多数行政机关自身没有强制执行权,其作出的生效的具体行政行为得申请法院强制执行,很难及时实现具体行政行为所确定的义务。当前,“执行难,行政强制执行更难”的呼声越来越高,有些行政机关交不起申请执行费或担心执行不力不交执行费,甚至不申请执行,使具体行政行为的执行流于形式,使行政决定成为一纸空文。而申请法院强制执行,程序繁琐,时间太长,难免导致一拖再拖,客观上助长了行政违法行为的泛滥。不利于有效地维护公共利益和社会秩序。特别是在实践中,一些数额较小,又无争议的罚款、没收处罚或责令停止违法行为的处罚,如果都要申请人民法院强制执行,显然是不切实际的,既不经济,也不必要。

2.行政机关与人民法院的执行权划分不清。由于立法上的原因,目前我国行政机关和人民法院在行政强制执行权的划分问题上缺乏统一的标准和界限。一方面,很多行政机关因没有法定强制执行权而不得不申请法院强制执行,大量的申请执行案件不仅影响了行政效率,也使法院不堪重负;另一方面,由于法院对于行政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不进行实质审查,使得很多申请执行案的审查流于形式,法院成了行政机关的执行工具{1}。有一个县,三年审结行政案件仅31件,但同期非诉讼行政执行案件竟达2008件,行政庭一下成了热门。面对这一情况,有的法院因受到利益的驱动,实行“全院一起上”的办法,将各行政机关分给各庭室,对口包干,建立“执行室”,负责包干执行其对口部门的非诉讼行政执行案件,其中包括办公室、政工室、监察室、纪检组、刑一庭、刑二庭、经济庭、民事庭、行政庭等在行政机关内建立的“执行室”、“办案室”、“收费(税)队”、“清理办”、“工作组”等机构,执行非诉讼行政案件。这些执行机构由法院派出的审判人员和行政机关的行政执法人员组成,将行政权与司法权合二为一;具体行政行为的作出、送达、申请、通知、执行等一系列行政与司法程序实行所谓一步到位,由同一班人员、在同一时间进行。更有甚者,某县的各行政机关都有《执行通知书》,他们自己填好到法院盖个章就行了,自己送达,自己执行。这既混淆了行政职能与司法职能,剥夺了被执行人的诉讼权利,侵犯了相对人的财产权和人身权,又切断了行政诉讼案件的来源,导致行政诉讼案件与非诉讼行政执行案件两极分化、畸形发展,监督与支持在一些地方发生了严重倾斜,行政诉讼的本质被歪曲了,“民告官”的行政诉讼发生了令人担忧的变异{2}。

3.法律责任不健全,追责机制不完善,导致申请法院强制执行的规定在实践中容易落空。无强制执行权的行政机关为了追求行政效率,不愿经历申请法院强制执行的繁琐程序,往往无视法律规定,擅自强制执行,应承担什么样的法律责任?这在我国立法上没有明确规定,在实践中会出现两种情况。一种是无执行权的行政机关自行强制执行,且强制执行本身就是违法的。这种情况处理起来比较简单,依法撤销;造成损害的,依法赔偿。另一种是无执行权的行政机关自行强制执行,但强制执行内容是合法的。例如,行政机关拆除民房,未经申请人民法院强制执行而自行强制拆除。但该拆除决定本身是合法的。在这种情况下,如公民向人民法院提起行政诉讼,如何处理?此类情况屡有发生,在中国目前情况下,恐怕除了建议有关部门追究主管人员和直接责任人员的行政责任外,别无良策{3}。而这种追责方式对行政机关起不到有效的监督制约作用。

二、行政强制执行模式的重新选择及理由

鉴于我国行政强制执行模式的上述缺陷,笔者认为,应根据行政效率原则、权力制约原则及保护相对人合法权益原则的要求,结合我国的实际情况,重新选择行政强制执行的模式,首先在法律上应将行政强制执行权赋予给行政机关,再在行政系统内成立一个综合性的强制执行机关,实行以综合性强制执行机关的执行为主,专门行政机关的强制执行为辅的强制执行模式。即在县级以上人民政府设立综合性强制执行机关,负责执行现行行政强制执行中由行政机关申请人民法院执行的案件;现有法律规定可由有关专门行政机关依法强制执行的案件,继续由该专门行政机关执行。这样做的理由是:

1.行政强制执行权应属于行政权,而不属于司法权。行政权是指国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力,是国家权力的重要组成部分。它不仅具有完整性和统一性,而且应具有独立性。行政强制执行权是行政权题中的应有之义,一项完整的行政权既包括决定权,也包括执行权。前者解决的是义务的设定问题,后者解决的是义务履行受阻时的实现问题。一旦义务人超过法定期限不履行义务,作出决定的行政机关就可以采取强制措施,迫使义务人履行义务或达到与履行义务相同的状态,从而保证行政义务的实现{4}(P31),使令必行、禁必止,这有利于提高效率,实现法律效果和社会效果的统一。打遮阳伞就显得很娘

2.行政强制执行制度是行政制度的一个重要组成部分,属于行政的范畴,而不是属于司法的范畴。行政强制执行意味着行政机关有权对不履行义务的相以人依法直接采取强制措施迫使其履行义务或达到与义务履行相同的状态。它不同于民事法律关系中一方当事人不履行义务时,对方当事人必须借助于法院强制执行的情形。这是因为,“行政处理由于具有效力先定特权,它的执行方法和私人关系中义务不履行的执行方法不一样。在私人关系中,一方不履行义务时,对方只能请求法院确认义务的存在,并强制他方履行义务。除通过法院外,私人不能有其他强制履行义务的方法。行政处理由于具有效力先定的特权,一旦成立就假定符合法律规定,不需要通过法院确认,当事人不服时,只能通过法定的程序申诉。当事人不履行义务时,行政机关可以依职权执行。……行政处理具有强制执行力量是由于公共利益的需要,行政机关为了公共利益所作出的决定。如果公民可以拒绝执行,公务将无法实施,国家将成为无政府状态。”{5}(P174)正是在这个意义上,世界上许多国家的行政机关都享有程度不同、范围不一的行政强制执行权。如日本行政法规定行政行为的执行由行政机关实施,对强制执行概念表述为:行政主体(行政机关或地方公共团体)对不履行行政义务的当事人采取强制手段促使其履行义务或实现与履行义务相同状态的作用。其强制手段包括代执行、执行罚、直接强制和强制征收。日本行政法学者盐野宏在分析这种体制的合理性时指出:在行政执行时必须进行行政上的判断,如将此任务委托给法院,不但费时,而且存在法院负担过重的问题,另一方面,实力行使是基于维护社会秩序以及增进公共福祉,因而有其正当性之根据{6}(P187)。有的国家甚至连法院的行政判决也由行政机关执行。如德国规定,对于法院的判决,相对人不执行的,可由有关行政机关依据《行政执行法》实施直接的强制执

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}马怀德.我国行政强制执行制度及立法构想(J).国家行政学院学报,2000(2):59.

{2}吴国强.论非诉讼行政执行(J).行政法学研究,1999,(3):65.

{3}应松年.论行政强制执行(J).中国法学.1998。(3):17.

{4}贾苑生等.行政强制执行概论(M).人民出版社,1990.

{5}王名扬.法国行政法(M).中国政法大学出版社,1988.

{6}(日)盐野宏.行政法(M).有斐阁,1994.

{7}李季.重构行政执行制度之思考(J)行政法学研究,1999,(3):61—62.

{8}张尚鸳.走出低谷的中国行政法学(Z).中国政法大学出版社,1991.

{9}方世荣.行政法与行政诉讼法(Z).中国政法大学出版社。1999.爱法律,有未来

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