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【期刊名称】 《政治与法律》
论WTO农产品市场准入的法律制度现状与前景
【作者】 陈宪民【作者单位】 华东政法大学
【分类】 国际经济法【中文关键词】 WTO;农业谈判;市场准入
【文章编码】 1005—9512(2007)04—0106—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 4
【页码】 106
【摘要】

新一轮多边贸易谈判中,首屈一指的议题和难题是农业问题,也是WTO成员之间谈判的冲突焦点。WTO关于农业问题的框架协议要求削减国内资助、放宽市场准入,以及削减和取消补贴。根据协议规定各成员对农业问题进行磋商和协调,力图形成市场准入的共同的观点。值得注意的是,WTO 成员已明确表述了对农业问题观点和立场,这种观点和立场是基于自己国家的农业现状而作出的。因此,WTO为了更高层次的农业合作还将努力地通过协商和谈判来达到目的。

【全文】法宝引证码CLI.A.181436    
  
  新一轮全球多边谈判的议题中,农业议题一直被大多数成员认为是谈判的核心问题,是解决其他问题的关键,也是最敏感的问题之一。[1]在WTO框架协议下,部长理事会在多哈、坎昆、新加坡及香港会议的谈判中,农产品市场准入、削减农业补贴和农产品关税等议题一直是谈判的焦点。尽管各成员在谈判会达成一些初步协议,但在事关多哈回合成败的削减农业补贴、降低非农产品关税和开放服务业等关键领域,谈判仍未取得突破性进展。因此,可以看出农业领域是发达国家和发展中国家长期以来的主要合作内容。迄今,发达国家的主要成员美国和欧盟在削减农业补贴和关税等关键问题上未能达成协议。发展中成员认为,发达成员必须在农业问题上作出实质性让步,发展中成员才能在工业品和服务市场准入方面作出让步。由于谈判议题的多元性和复杂性进一步增加了谈判的难度。目前,谈判的焦点仍然是关税、关税配额、补贴、市场准入、关税管理、特殊保障措施,以及国内支持等方面。这些问题的主要交叉点还是发生在发达国家与发展中国家之间。
  一、农业市场准入谈判的模式
  WTO关于农业品农业市场准入谈判主要涉及关税、关税配额、关税配额管理、特殊保障措施、进口国营贸易企业和其他问题。
  1.农产品关税及其削减
  乌拉圭回合以后,每一轮谈判都涉及农产品市场准入问题,这方面的关键问题是关税减让,缩小成员之间的关税差别,以促进市场准入。但是,农产品关税并未得到实质性削减,[2]目前许多成员方对农产品仍然保留着较高的关税。根据WTO《农业协定》第4条第2款对任何非关税壁垒,包括进口数量限制、最低进口价格、歧视性的进口许可、自动出口限制等方面都作了禁止规定。[3]WTO的规定是对非关税措施的关税化、统一约束税率、统一削减关税水平、特别保障条款等手段建立了农产品关税纪律。尽管这些规则已实施,农业问题还是每一轮回合的谈判中心,但是,经过多年的努力,农产品关税没有得到确实的约束,在乌拉圭回合谈判中,大部分的成员同意对农产品的关税进行约束。但是从关税减让的现状来看,关税总体水平还较高,主要原因是有些成员仍没有对所有产品进行约束。另外,实施税率和约束税率存在较大差异,使关税削减对实际贸易产生的促进作用大打折扣,并存在许多非从价税等复杂形式,使得关税存在明显的升级。目前,WTO成员的税制比较复杂,包括从价税和非从价税。美国、欧盟、瑞士等国是非从价税的主要使用者,美国和欧盟非从价税税目占关税税目总数的比例分别为 48%和45%。非从价税主要包括从量税、复合税、选择税等形式。复杂税制具有相当的隐蔽性,其保护程度比从价税高,大量使用非从价税使其平均税率不具有真实性,并导致高保护。采用复杂关税形式的成员主要是发达国家,例如:挪威、欧盟、美国、加拿大、瑞士的关税中分别有68%、46%、42%、39%和89%的非从价税,由此可见,关税离散度较高,离散度越高对贸易的扭曲程度越大。
  在多哈回合谈判的进程中,成员根据自身的利益提出了以下几种关税削减的公式:
  第一,瑞士公式,即Z=AX/(A+X),X代表起初的税率,A是经协商同意的税率,Z是产生的较低的关税率。该公式旨在以与低关税相比更大的比例削减较高的关税,美国、凯恩斯集团等出口主导型成员主张采用该公式。
  第二,协调关税削减公式,基本特点是高税多减、低税少减,且削减后税率差异很小,目的是使成员方相同产品的关税达到大致相同的水平。
  第三,线性关税削减,又称为“公式法”,是指对所有类别产品实行统一幅度关税削减,一般以百分点计算,乌拉圭回合中美国反对采用该方法。
  第四,“鸡尾酒”削减模式,由澳大利亚提出,该模式针对关税差异较大的情况,对不同的关税水平采用不同的削减方式,包括逐项关税谈判、线性关税削减和零对零关税削减。该方式对所有产品规定一个统一的减让幅度,并额外规定对较高关税的“非线性”降低、扩大配额以及对发展中成员的特殊待遇。该模式削减关税幅度较大,对于关税高峰削减效果显著。  第五,乌拉圭回合模式,是线性削减公式的实际使用范例。这种模式继续沿用乌拉圭回合关税削减方式,即对总体关税水平进行平均削减,对每项产品规定最低削减,以欧盟为首的70多个成员主张采用此模式。
  第六,哈宾森波段削减模式,将关税分成补贴波段,不同波段内部规定平均削减和最低削减幅度,目的也在于实现高税多减、低税少减。
  第七,欧美联合提出的混合公式,就是部分采用乌拉圭回合公式削减,辅之以关税配额扩大,部分采用瑞士公式削减,部分实行零关税。来自北大法宝
  第八,分层公式,类似哈宾森波段削减模式,也强调高税多减、低税少减。
  2.关税配额
  关税配额是指把征收关税和进口配额相结合的一种限制进口的措施。它是乌拉圭回合非关税措施关税化的产物,是为了非关税化后不会引起农产品市场准入条件下降,并对市场准入的农产品实施关税配额。目前,常用的税率有配额内与配额外两种,对配额内的进口征收较低关税,对超过配额的进口则征收较高的关税。由于配额外的高税率,在无配额的情况下通过配额外的高税率进口便存在很大的障碍。[4]但关税配额规定的数量并不是实际进口量或义务,只是一种市场机会的承诺。为了扩大农产品的市场准入,新一轮回合的谈判话题和《农业协定》中相
关的规则与关税有着密切的关系。主要是针对农业进口的高关税,而商讨确定的。为了保证这类关税不会阻碍进口,便需要“关税配额制度”,对一定数量的进口征收较低的关税,对超过配额的部分征收较高的关税。[5]WTO 的成员对关税配额观点不一,美国主张在确定的期限内逐渐地大幅度增加关税配额进口数量,取消所有配额内关税。日本,瑞士和挪威在内的G10国集团在农业谈判小组会议上也表示,对于敏感农产品的关税减让采取灵活性应被视为规则,而非例外,并坚持关税不应设置上限,以及反对强制性扩大关税配额。中国支持哈宾森提案中按国内消费量一定比例确定配额量的方案。
  一般来说,关税配额产品均为敏感产品。在关税配额的管理上,一些成员认为没有一个单一的管理配额的最好方案。[6]简化复杂关税形式,因为非从价税的大量使用使得不少成员的关税水平、降税幅度失真,成为成员隐蔽性贸易保护措施,必须将所有非从价税转为从价税,实际执行税率发达成员应完全使用从价税,发展中成员使用范围应控制在所有税目数量的3%以内。
  3.特殊保障机制
  《农业协定》中的特别保障条款仅适用于关税化的产品。该协定的附件1中的任何农产品关税化后都可以适用特殊保障措施。发达国家和发展中国家已在其减让表中注明适用特殊保障措施权利的产品。在农业谈判中,争论的主要问题是有无必要继续保留特别保障条款,是否需要建立新的保障条款等。因为,特殊保障措施对那些关税约束税率较低的国家,显然关系重大。如果WTO成员将使用特殊保障措施的权利与市场准入或大幅度的关税减让挂钩,将适得其反。因此,特殊保障机制是一种临时性的措施,无法替代关税。中国在谈判中主张终止发达成员适用特殊保障措施。
  4.国内支持
  WTO的《农业协定》在执行过程中,是规范农业的国内支持和补贴的标准。《多哈部长宣言》要求“实质性削减扭曲贸易的国内支持”和“削减并以期逐步取消所有形式的出口补贴”。国内支持和补贴方面出现的问题主要表现在:综合支持量最终约束水平和微量允许水平、蓝箱政策和绿箱政策等。在绿箱政策方面对发展中国家而言并没有实际价值,在绿箱支持数额很大、农业生产相对集中和专业化水平较高的情况下,蓝箱政策和一些绿箱政策实际上产生了较大的扭曲作用;对发达国家来说,微量允许条款给予了较大的支持空间,而对于发展中国家而言,由于财力所限,很难充分利用,形同虚设;发达国家和发展中国家在国内支持和补贴方面存在严重不平衡。谈判各方争论的焦点问题集中在审议绿箱、削减黄箱、取消蓝箱。[7]
  二、农产品谈判的市场准入现状分析
  农业议题的谈判是一直贯穿于关贸总协定到世界贸易组织的重复谈判议题之中 , 也是新一轮框架协议谈判未完成的议题之一。 2001年的多哈部长级会议决定, 把农业作为既定议题纳入多哈回合谈判。农业问题谈判在经历种种曲折后,目前已经在农业补贴方面取得一定进展,并作出了一些规定。但是,各国对农产品市场准入谈判的焦点仍然集中在削减扭曲贸易的国内支持、配额,以及配额外的高水平关税方面。在新一轮谈判中,各成员在农业谈判中都基于本国现状提出了自己观点和立场。
  1.美国对农业品市场准入立场和观点
  美国农产品竞争力较强,农业资源丰富,农业发展水平较高、产品生产成本较低,因此极力推动农产品市场的开放。在农业谈判中,税收是关键问题,美国提出一项妥协方案,这项方案要求关税削减与巴西、印度和澳大利亚支持的削减关税方案结合在一起。美国的削减关税方案也包括G20国集团[8]的巴西和印度以及凯恩斯集团[9](Cairns)的澳大利亚支持的阶层式削减方案(banded formula)的内容。美国在新方案中提出,发达国家的关税削减应按各国关税标准,划分为不同的关税削减阶层和关税削减幅度。这种削减关税的办法与“瑞士”调和公式(Swiss harmonizing formula)结合起来。“瑞士”调和公式要求高关税国家高减幅,最终将各国关税削减到同一水平。瑞士公式削减所有关税并要求所有发达成员采用25%的系数,削减关税高峰和关税升级,但这使关税水平较高的发展中国家处于不利地位。印度就极力反对使用瑞士公式。美国提交的这份非正式文件中没有提到具体的削减关税率,也没有提到“瑞士”公式适用于每个阶层的关税削减系数。美国提出关税削减的新方案是迫于同WTO成员在农业谈判中存的分歧。美国主张实质性大幅度削减关税,试图利用新一轮谈判推动农产品贸易自由化发展。
  在关税税制简化的问题上,美国等国家主张约束税率只能是从价税或从量税,不得使用复杂的差价税,而欧盟等成员则希望保留复杂的关税形式,强调将非从价关税转化为从价税存在诸多的困难。美国主张大幅度削减国内支持,5年内取消出口补贴,所有关税水平削减到 25%以下。美国的农业国内支持水平较高,但一定程度上是针对欧盟等其他成员的高额补贴和不公平贸易,其国内支持的削减取决于其产品获得的准入机会,因此美国把市场准入扩大作为其新一轮农业谈判的中心和主要目标,美国主张无论发达成员还是发展中成员均应扩大市场准入机会,主张对特殊产品、特殊保障机制要有比较严格的条件。美国实际上对国内外的农产品采取双重标准,它一方面要求其他成员降低农业补贴,开放国内农产品市场,另一方面,对本国农业的支持和保护不断加强,美国声称他们的农业政策并未偏离 WTO的《农业协定》轨迹,补贴也未超过“和平条款”规定的范围。[10]
  美国在农产品问题上的观点和做法会影响多边贸易组织对农产品的谈判,会影响到主要农产品出口国的利益。美国在新农业法案中,对本国农民利益保护是核心内容,布什政府决定给农产品的补贴会进

  ······

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