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【期刊名称】 《法制与社会发展》
农地的社会功能及其法律制度选择
【英文标题】 Social Function of Rural Land and the Choice of Its Legal System
【作者】 陈柏峰【作者单位】 中南财经政法大学
【分类】 土地法
【中文关键词】 农地法律制度;社会功能;农地权利致富论;土地私有化
【英文关键词】 legal system on rural land;social functions;“ rural land acquiring wealth
【文章编码】 1006-6128(2010)02-0143-11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2010年【期号】 2
【页码】 143
【摘要】

土地私有化和变相私有化论在当前中国社会有着很大影响,这可能将农地法律制度引入歧途。作为其基础的农地权利致富论,在耕地问题上忽视了规模经营的结构,在农村非农用地问题上忽视了土地级差收益的性质。中国的农地法律制度应当充分考虑农地的社会功能。从农民生活结构等微观层面来看,农地生产收人占有不可或缺的地位,缺之则农民的基本生活和劳动力再生产都难以有效维持;从城乡二元结构和城市化发展等宏观层面来看,农地给农民提供了稳定就业及生活意义,有效维持了城乡社会稳定。正因此,当前的农村土地集体所有制应当得以维持,并可在此基础上加以完善。

【英文摘要】

The view of privatize or de facto privatize land influences broadly in China, and this can leadlegal system on rural land go astray. As the basis of such view, the “rural land acquiring wealth” theory neg-lects the structure of scale business in farmland,and the nature of differential income in non-farmland. Thelegal system on rural land in China should consider social functions of rural land. In the micro-dimensionsuch as peasant’s living structure,productive income of rural land is indispensible,the basic life,labor re-production relies on this. In the macro-dimension such as the dual structure of city and countryside,ruralland provides a stable employment and the meaning of life for peasants,and sustains the stability of cities andcountryside. Therefore,the existing system of collective ownership of land should be maintained and perfec-ted.

【全文】法宝引证码CLI.A.1153113    

一、十字路口的中国农地法律制度

土地法律制度是“三农”领域的热点问题,也是学者和社会各界关注的焦点之一。应当说,土地法律制度对农民具有重要意义,其亦构成了中国的基础制度。伴随着城市化发展的深入,农地的非农使用可以产生巨额的级差收益,土地因此牵涉到广泛人群和多种主体的重大利益。农地不但关涉农民和市民的切身利益,还牵涉到整个社会的稳定,其法律制度安排不可避免地牵涉到中国的现实国情,它还关涉中国现代化的前途与和平崛起的前景,因此是中国崛起进程中的发展战略问题。由于土地制度牵涉社会不同群体的巨大利益,因此对它的讨论很容易被罩上各种迷雾,牵扯到许多说不清、道不明的复杂关系。有关土地法律制度的讨论有时被高度意识形态化的话语裹胁,被人为地道德化和情绪化;有时又被经济学的和法律的技术化话语裹胁,被自觉不自觉地教条主义化。众所周知,意识形态、道德情绪、教条主义都是无法解决具体中国问题的,甚至连理解中国问题都不可能。因此,我们需要透过各种迷雾,厘清中国土地问题的实质,讲清土地的法理,进而才可能较为有效地探讨农地法律制度的具体安排。由于土地法律制度是中国崛起进程中的战略问题,我们应该格外慎重。我们应该从“立法者”的角度,而不仅仅是“法律人”的角度,[1]思考中国农地法律制度的安排;应当将农地法律制度放到中国和平崛起的广阔视野,而不仅仅是经济学和法律的技术化视野去思考。基于此,本文将从农地的政治和社会功能切入,探讨中国农地法律制度应当何去何从。

目前,农地法律制度的可能出路有多种,其中有些曾是或仍是实践中的土地制度形态,而几乎每种土地制度形态都有学者和社会力量支持。总的说来,有国有制(国家所有+承包权永佃化)、集体所有制、私有制三种方向。集体所有制又包括“集体所有+集体经营”模式、“集体所有+承包权债权化”模式、“集体所有+承包权物权化”模式、“集体所有+承包权永佃化”模式等多种思路。各种模式具体如下:

(一)“集体所有+集体经营”模式

在1950-1970年代,全国实行人民公社制度,农村土地实行集体化制度,土地的归属关系和利用关系是集体所有、集体经营。农村土地所有权的主体—“集体”在具体不同时期有所不同。起初,“集体”是农业生产合作社。继而,农业生产合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地,收归公社所有。这时的“集体”转变为“政社合一”的人民公社,集体的规模更大、公有化程度更高,公社对土地进行统一规划、统一生产、统一管理,分配上实行平均主义。党的八届十中全会通过了《农村人民公社工作条例修正草案》(简称“人民公社六十条”),确定人民公社实行“三级所有、队为基础”的农村集体土地所有制。随着1980年代农村集体承包双层经营体制的贯彻,集体所有、集体经营的集体化模式逐渐退出历史的舞台。不过,至今全国仍有周家庄、南街村、华西村、大寨村等 7000个村庄实行这种集体经济模式和土地制度模式。其中,东部地区很多城郊村将农民享有承包权的土地集中起来进行集约经营。

(二)“集体所有+承包权债权化”模式

党的十一届三中全会后,全国广大农村大胆探索农村改革之路。1982年1月,中共中央以“1号文件”转发《全国农村工作会议纪要》,全面肯定“包产到户、包干到户”的合法地位。在土地集体所有的基础上实行家庭和集体“统分结合,双层经营”的农业经营管理制度。之后,家庭联产承包责任制迅速发展为农村的主要经济形式。1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》将这一制度上升到法律层面,1993年的《中华人民共和国宪法修正案》则以根本大法的形式确立了家庭联产承包责任制。1984年1月中央发出《关于1984年农村工作的通知》,提出延长承包期一般应在15年以上,并规定了“大稳定、小调整”的原则。因此,第一轮承包期间的农地承包权制度,是以集体所有制为基础,对农民土地承包权实行债权保护。在实践中,农民的土地承包权与户籍、人口明确联系起来;当人口因生老病死、婚丧嫁娶出现变动时,土地相应作出调整;村集体享有较大的土地调配权,村民的土地承包权较为平等。

(三)“集体所有+承包权物权化”模式

1993年11月,党中央、国务院发布《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》,指出“为了稳定土地承包关系,鼓励农民增加投入,提高土地的生产率,在原定的耕地承包期到期之后,再延长三十年不变”,并且提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。1995年3月,国务院批转的农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》再次强调在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的原则。1998年10月,党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》也提出:“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策,同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权。”同年,“三十年不变”的政策写入《土地管理法》,从而具有了法律的约束力。2003年3月1日起施行的《农村土地承包法》也作了同样规定。根据法律规定,对家庭承包的土地实行物权保护,土地承包经营权至少30年不变,承包期内除依法律规定外不得调整承包地,承包方不得收回承包地,土地承包经营权可以依法转让、转包、入股、互换等,可以依法继承。

(四)“集体所有+承包权永佃化”模式及“国有制+承包权永佃化”模式

“集体所有+承包权永佃化”模式以贵州湄潭县为代表,又称“生不增、死不减”模式,它比现行国家政策和法律要求的走得更远。除1984年进行过一次调整以外,湄潭至今没有进行过土地调整。这种制度目前已在贵州全省推广,并以地方法规的形式确定耕地承包期五十年不变,非耕地承包期六十年不变。此项法规的影响是深远的,有学者称:“如此之长的承包期已经接近永佃制,是在集体所有制下最具个人化特征的农地制度。”{1}党的十七届三中全会前后,很多学者提示土地承包经营权要延长至70年,这实际上是农地承包权永佃化的政策建议。因为70年不变的承包权,已经超过了一个人的生命历程中的劳作时间,超过了一代人对生活的预期。新中国建国至今才60周年,土地法律制度就已经经历了几次大的变迁。70年后,土地制度应当走向何方,也许是我们所无法预期的。另外,也有学者提出“国家所有+承包权永佃化”模式,主张将土地所有权收归国有,让农民享有永佃权。“集体所有+承包权永佃化”与“国家所有+承包权永佃化”,在本质上高度类似,它们共享着相同的理论逻辑,都是所有权被虚化了,因此都是变相私有化的措施。正如姚洋所言,完全私有不一定非得是法律意义上的,而只要是实际意义上的,因此永佃制可以被认为是一种实际意义上的完全私有。{2}

(五)“私有化”模式

这种模式主张取消集体,将土地完全分给农民,实行土地的完全私有化。这种模式与现行宪法相冲突,它要得以实施,首先必须修改宪法。从目前情况来看,这种模式付诸实践的可能性不大。最近几年,学界和媒体要求土地私有化和变相私有化的呼声甚高,私有化模式的理论逻辑和思想意识流传甚广,甚至在民间占据了主流地位。在学界,海外华人学者主张土地私有化的呼声最高,如杨小凯、文贯中、陈志武等。国内部分学者如周其仁、茅于轼、于建嵘等,虽然在本质上也主张土地私有化,但公开表达意见却较为含蓄,一般不直言土地私有化,而模糊地讲“给农民更大的土地权利”。之所以如此,是他们很难不顾及《宪法》上的土地所有制规定。而对学界和社会影响颇大的《财经》、《南方周末》、《南方农村报》、《新京报》等媒体,则连年不断地大量发表主张土地私有化或变相私有化的文章和言论。

我们认为,私有化和变相私有化的理论逻辑和政策思路,对农地的政治和社会功能的认识严重不足,其可能造成的危害不可小觑。因此,本文将从“解释性理解”的角度,首先对私有化和变相私有化的理论逻辑和政策思路的展开批判,通过揭示中国农地的政治和社会功能来阐明农地法律制度的法理,进而提出农地法律制度安排的政策思路。

二、农地权利致富论批判

主张土地私有化或变相私有化论的学者认为,现有的集体所有、家庭承包经营制度下,农户对土地的权利不够完整,农民所获得的只是法律规定的有限权利。更为重要的是,在目前的政治一经济制度下,农民已经获得的权利,即有限的承包经营权,也难以得到有效的保障。在这些学者看来,集体所有制是模糊的,“集体属于谁”的问题从来就不明确,这导致了农民的土地权利经常遭到侵害。其中最关键的问题是,基层政府对农村土地享有过于广泛的权力,这种权力又没有受到法律和政治的严格约束。而且,在现有土地制度下,农民只是国家的雇农,他们不拥有土地所有权,不是土地真正的主人,很难非常珍惜、创造性地开发土地,高效、可持续地使用土地。应该说,土地私有化或变相私有化论有一定的现实基础,但未能区分可以分享级差地租收益的城郊土地和只能用于种植的广大远郊土地。[2]

主张土地私有化或变相私有化论的学者认为,只要农地权利界定清晰,赋予农民更确定的权利,就可以提高效率,就可以有效保护农民的利益。但在提高效率和保护农民利益的目标之间,又有诸多暖昧不清的论述。这些学者多是西方新自由主义的信徒,认为只要赋予农民更多更明确甚至私有的土地权利,农民就可以通过转让权利获得利益,从而致富,而之所以目前农民无法致富,原因在于政府严格控制了土地政策。我将这种看法简称为“农地权利致富论”。比如:

如果土地所有权完全私有化了,农民将成为自由民,若农民要弃农进城,或从事它业,他可以卖掉土地,不但有一笔收入,而且有一笔资本,因此他进城时是有钱人,而不是盲流。特别是,可自由买卖的土地比不可自由买卖的同样土地市价高得多,土地私有化只会使现在相对贫穷的农民变得更富,君不见,台湾的很多农民比城里人富,就是因为他们有大块土地完全的所有权。{3}

农村土地也如此,原来农民只能用土地种粮食,只能使用,但不能卖、不能做抵押,也没有价格,所以,没有农民把这些地看成是财富、资本。这次改革之后,多数农民的土地使用权最终不会卖,但是只要有了交易价格而且能较容易脱手,不管我们喜欢与否,不管农民意识到与否,他的土地使用权的价格慢慢地会进入其财富的心里计算公式里,所以,土地使用权流转市场的发展,对带动农村的消费倾向和投资创业会是一个非常关键、基础性的制度改革。{4}

不难看出农地权利致富论从耕地和农村宅基地两个方面思考,认为土地权利只要能够进入市场予以流转,农民就可以致富。在他们看来,耕地流转可以促使农业大规模经营,经营者和农户都可以从中获益;农村宅基地流转更是可以让农民分享土地的级差地租,从而分享城市化的好处。这种思维对地方政策影响颇大,不少地方政府的土地实验(尤其是实验中一些农民的获利的现实)又反过来成为支持这一论调的“论据”。典型的如成都最近开展的土地改革实验,提出“积极推动农村集体土地资本化”,“让农村土地使用权和农民房屋所有权进入市场流动”,“真正赋予农民自己解放自己的条件”。这种土地实验的主导逻辑与农地权利致富论的思维方式基本上一致。遗憾的是,相关认识建立在狭隘的微观经验基础之上,并不具备宏观上的合理性,这些土地改革实验只能让极少数农民受益,并不能让大多数农民受益。因此,宏观的土地法律制度的理论基础还需要进一步阐述。

(一)农地的流转与经营

私有化或变相私有化的思路是,通过土地确权,然后再动员农民将土地集中流转,进而形成大规模经营。但是,农民如果不能进入城镇稳定就业,就不会轻易将土地转让出去,除非得到极高的土地租金或价格。地方政府和很多学者在推动土地大规模经营、计算农民流转土地的意愿时,往往简单比较农民亲自经营土地和流转土地的收益,认为如果租金收入高于亲自经营的收益,农民就会流转土地。地方政府和学者之所以对农民流转土地的意愿有所误判,是由于他们忽视了小农生产的“过密化”特征。{5}(P77)如果当地佣工市场不发达,农民不能在城市获得工作,他们因此会将劳动力不断投入农田耕作而不顾及效率。因为此时在农田上投入劳动意味着能将空闲的时间转变为收益(尽管收益的效率很低),否则闲着的时间也就白白浪费了。尤其是,现在在农村种田的并不是青壮年劳动力,而是老年人和妇女,他们可以借助机器种田,却在第二三产业的就业市场上很难找到合适的就业机会。尤其对老年人而言,种田不仅仅是被动的劳动,还是主动的劳动,是实现人生价值、让生活充实的重要方式。也就是说,地方政府和学者计算农民流转土地的意愿,建立在农民可以在第二三产业充分就业的基础上。而这在人口众多的中国农村,往往并不现实。因此,如果要实现推动土地规模经营的目标,就必须向农民支付比农田收入高得多的租金。在调研中和从媒体获得的信息来看,土地大规模经营的租金往往都比通常情况下高。[3]其实这不但与农民的收益计算方式相关,还与土地大规模经营中土地流转谈判的“一对多”特征相关。大规模经营的租金普遍较高,地方政府和学者不理解背后的原理,却盲目相信是所谓的经济学原理和市场经济规律起了作用,并将此宣传成“产权明晰解放了生产力”,进而将其变成土地私有化或变相私有化的合法性根据。不仅如此,地方政府还会进一步宣传,土地规模经营后,农民不但拿到了很高的租金,还可以进入农业公司工作,拿到工资,甚至还可以拿到分红。似乎只要流转土地大规模经营,所有农民从此以后就可以发家致富奔小康了。显然,一些地方政府和学者误解了两种不同的规模经营,一是小农的适度规模经营,二是大公司主导的大规模经营。

支付了较高土地租金的公司或种田大户,若仍然从事传统农业显然要亏本。因为在传统农业生产中,大规模经营并不一定比小农经营更有效益;更重要的是,就单位土地面积而言,大规模经营并不比小农经营有更高的产出。农业生产具有极强的季节性和灵活性,小农经营可以利用家庭闲散劳动力完成其中很多环节的劳动。而且,小农经营在劳动力的投入上往往是“过密化”而不计成本的,因此单位土地上的效益必定比机械化的规模经营高。大规模经营则必须雇佣农业劳动力,并向农业劳动力支付工资,这样成本自然就升高,微薄的农业收入根本就不足以支付这种成本。资本一定会流向利润更高的行业,而传统农业则是利润最低的行业,在欧美是需要国家大幅度补贴的行业。事实上,从我们调查和媒体报道获取的信息来看,大规模经营种植最多的是蔬菜、水果、药材、花卉等非传统农业。有些农业公司和种田大户甚至偷偷改变土地用途,将一部分耕地用来经营“农家乐”等。经营高效农业并非规模经营才有效益,小农经营同样可以有效益。高效农业之所以“高效”,原因不在于大规模经营或小农经营本身,而在于高效农业所产作物本身的稀缺性。种植蔬菜可以成就一个所有农民都进入小康生活的山东寿光县,但其它县市学习寿光经验,失败的比成功的多。从这个意义上说,高效农业其实是高风险的行业,媒体上不断有种植大户破产的消息可以作为明证。当然,进行大规模经营的农业公司和种田大户也不是傻子,因为从事如此高租金高风险的行业,有政府进行补贴。如成都市县两级对土地规模经营都有补贴,2007年双流县发放土地规模经营补贴高达500多万元,2008年预计要超过1500万元。{6}正因为有补贴,很多公司进入农业往往就是为了套取各级政府的补贴。由于大规模经营的耕地要获取利润,就必须从事高效农业,而高效农业又不可能非常广泛,因此通过将土地承包经营权或私有化后的土地所有权转让给从事高效农业的公司,从而致富的农户就不可能很多。

(二)农地的非农使用

私有化或变相私有化的思路是,通过赋予农民更多的权利,农村宅基地有了接近所有权的权能,就可以上市交易,所有农民靠转让宅基地就可以致富。在目前阶段,试图通过农村宅基地来帮助农民致富,无非是通过整理农村宅基地,将节约出来的土地用于商业目的,如发展小产权房,这样一来,农村宅基地地价就可以飙升,农民必然会从中受益。典型言论如:

有一句话说得好,“城里的房子买不起,乡下的房子卖不掉”。这个困境是城乡土地转让制度没有打通造成的。……这个方向(农村宅基地转让—引者注)的试验,可以在不减少耕地总量的前提下,增加城市建设用地的供给规模;可以从旺盛的城市房地产需求中,为建设新农村、改善农民生活、帮助农民转移筹措更多的资本;也可以通过增加城市土地的供给,缓解地价房价的过快上涨。实话实说,如此一举数得的好事,近年还没有遇到过。{7}

这种认识显然误会了土地的级差收益原理,以为只要农村宅基地入市,就可以产生出巨额的价值。应当指出,工商业用地的级差收益,是由其位置及入市的土地数量决定的。因此,我们不能想当然地认为,只要允许农村宅基地的自由转让,不限制土地入市,就可以按照当前市价计算土地收益。土地位置决定了其级差收益,离城市近的土地卖高价,而离城市远的即使可以顺利非农化也会无人问津。可以说,目前城市建设用地价格高,恰恰是因为国家法律和政策的限制。国家对非农用地的限制,使得市场上可以流通的土地数量有限,这就抬高了土地价格。而中央正是要通过这种方式来迫使地方政府节约用地,从而保护耕地,保证国家粮食安全。期望通过农村宅基地的流转来帮助农民致富,这根本没有现实可能性。其实,目前成都市操作中的集体土地入市项目来看,能够盈利的几乎没有,基层政府对此感到非常困惑。{8}所以,我们不能误以为有一个恒定的土地价格,然后通过多整理、运作、置换出农民的宅基地上市,而获得巨额土地收入,让所有农民致富,从而发展城市,推进城乡一体化。

不可否认,在微观意义上,我们能够看到许多个案,通过农村宅基地的上市,农民获得了收益,甚至地方政府在局部推进了城市化和城乡一体化。刘守英所津津乐道的是“农民自主的城市化”,就属于这种微观个案。北京市郑各庄在不改变土地集体所有制性质,在规划前提下,农民集体一方面通过宅基地商品化和资本化,发展房地产,将土地级差收益留在村庄,用于企业发展、村庄改造;另一方面通过土地的非农化发展第二、三产业,推进农村的工业化和城市化。在这种微观经验下,刘守英甚至认为,历史长期遗留下来的城乡二元结构的裂痕正在被农民自己弥合,城乡差距正在被农民自己消除。{9}这种认识显然忽视了郑各庄不过是因其地理位


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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}姚洋.中国农地制度:一个分析框架[J].中国社会科学,2000, (2).

{2}姚洋.农地制度与农业绩效的实证研究[J].中国农村观察,1998, (6).

{3}杨小凯.中国土地所有权私有化的意义[EB/OL]. http: //cdharvard. bokee. com/, 2009 -08-30.

{4}陈志武.界定土地产权,不能再回避[N].南方都市报,2009-02-18.

{5}黄宗智.长江三角洲小农家庭与乡村发展[M].北京:中华书局,2000.老婆觉得我剪头发浪费钱

{6}丛峰,刘海.土地规模经营—成都统筹城乡发展的富民之路[EB/OL]. http: //www. gov. cn/jrzg/2008-10/09/content_ 1116393. htm, 2009-08-30.

{7}周其仁.变革土地制度的时机已经成熟[N].南方周末,2007-10-18.

{8}吴江缨.风疏雨骤来时路—成都农地确权改革报道[J].国土资源,2009, (2).

{9}刘守英.集体土地资本化与农村城市化—北京市郑各庄村调查[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2008,(6).

{10}吕德文.不完全小农家庭、资源输入与村庄治理[A].郑宝华.环境健康新农村[C].昆明:云南民族出版社,2008.

{11}贺雪峰.农民工返乡的逻辑[J].中国老区建设,2009, (3).

{12}陈柏峰.地方性规范与农地承包的法律实践[J].中外法学,2008, (2).

{13}陈柏峰.土地流转对农民阶层分化的影响[J].中国农村观察,2009, (4).

{14}陈小君.农村土地制度的物权法规范解析[J].法商研究,2009, (1).

{15}贺雪峰.回到土地是农民最基础的人权[J].华中科技大学学报(社会科学版),2009, (1).

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