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【期刊名称】 《法学杂志》
检察权定位:检察职权配置的关键
【英文标题】 Analysis About Locating The Procuratorial Power:The Lynchpin Of Procuratorial Authority's Allocation
【作者】 姜小川【作者单位】 中共中央党校
【分类】 检察院【中文关键词】 检察权配置 检察权定位 司法体制改革
【期刊年份】 2011年【期号】 9
【页码】 92
【摘要】 检察权的定位对检察职权的配置至关重要。因我国检察权的法律定位与实际不吻合,影响了检察职权的配置。正确认识这种状况的成因,结合司法体制改革的要求,确定检察权的定位,是优化检察职权配置的前提。
【全文】法宝引证码CLI.A.1158455    
  一、检察权的法律定位及与检察职权配置的关系
  (一)我国检察权的法律定位及含义
  我国《宪法》129条和《人民检察院组织法》1条均规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。这既是对检察权的法律定位,也是检察职权配置的根据。法律的这一规定主要是基于:其一,法律监督是检察权与生俱来的品质。考察检察权产生和发展的历史便不难发现,检察权始终以“监督”为本源和选择。不论是最早建立检察制度的英美法系的英国还是大陆法系的法国,乃至后来第一个社会主义法系的前苏联的“一般监督”,[1]概莫能外。即使是在前苏联解体后,其检察制度也没有随着国家权力结构的变革而改变。[2]而且,随着检察制度的发展,法律监督的职权越来越扩展并强化。在我国这样一个多元法律渊源并存,且处于重要转型时期的社会,如何走出一条具有中国特色的法律监督之路便更为必要。其二,法律监督是国家权力结构和法律实施的需要。不论国家的国体和政体有何不同,但从国家权力构成的设计上看,均意在使立法权、行政权和司法权在法律的框定下有机地结合,协调地运转。而为了保障国家法律的统一实施,就必须对权力和法律运行的情况实行监督和制约。我国的法律监督正是适应这些需要应运而生的。其三,民主法治的演进使得法律监督表现为宪政要求的不同形式。近现代国家制度结构的实践表明,国家制度对人民主权的体现表现为分权制和授权制两种形式。分权制以美国的“三权分立”制度最为典型;授权制即在人民主权的前提下,由主权机关将国家权力授予其他机关行使,我国采用的即是授权制形式。如果说,分权产生了制约的话,那么,授权自然派生出监督。尽管国家权力机关具有最高的监督权,但是,仅有权力机构的监督是不够的。以我国的最高国家权力机关—全国人民代表大会为例,由于其肩负着繁重的任务,它对行政权、审判权等的监督主要是通过人事任免、听取和审议工作报告、就重大事项作出决定等方式进行的,而不可能全面具体地对所有应该进行监督的主体都毫无遗漏地进行日常监督,也不宜直接介入、取代或启动行政处罚程序和司法审查程序,而这则可能在不同程度上影响其对国家重要事务的决定。因此,最高国家权力机关为了保障国家权力运行的高效,可以依据宪法将一些职能授权其他部门行使,检察权所具有的法律监督职能就是这种授权的结果。从这个意义上说,检察权是国家权力中监督职能的延伸或分离。
  我国法律关于检察权的定位包含这样几层意思:其一,检察权的本质属性是法律监督。由于法律至今尚未明确“法律监督”的概念,所以,对于法律监督的主体、对象等存在不同的认识。一种观点认为,法律监督的主体是多元的,包括国家机关、政党协会、企事业单位、社会团体以及公民公众等;[3]监督的对象除法律实施外,还包括立法活动。另一种观点则认为,法律监督的主体只能是检察机关;监督的对象仅限于法律实施行为是否合法,而不包括立法行为。[4]笔者以为,这里的法律监督权与检察权是同等语义的概念,其所要解决的是法律实施中有法不依、执法不严、违法不究的问题。其二,人民检察院是专门的法律监督机关。这主要是说,检察权作为法律监督不同于国家权力机关的监督。按照《宪法》规定,人大的监督是一种来自国家权力机关的监督,故其监督的范畴远大于检察权,这集中反映在《宪法》对其职权范畴的规定上。检察权是一种专门的法律监督权而不是对国家监督权的统揽。检察权是由国家权力机关授权并受权力机关领导和监督的,是在国家权力机关监督之下并对其负责的下位监督权。两种监督最大的区别在于,人大及其常委会主要是“监督宪法的实施”,[5]即人大的监督是从宏观上、权源上进行的监督,而不是针对法律实施中的具体问题进行监督;而检察权作为国家专门的法律监督机关,主要是就法律实施的具体问题进行监督,这种监督通常不直接涉及国家的大政方针,不具有宏观决策的性质。其三,检察权是一项独立的且与行政权、审判权以及军事权并列的国家权力。在我国的国家权力结构中,检察权作为一项最高国家权力之下的有别于立法权、行政权、审判权的法律监督权,既不隶属于行政权,也不隶属于审判权,其只对权力机关负责,且检察权的行使独立于行政权、审判权、社会团体和个人。不仅如此,检察权在实质上就是要对行政机关的行政行为和审判机关的司法行为的合法性进行监督。其四,检察权是国家权力而非地方的或者行业的权力。一方面,检察权是国家的权力而非地方的权力,这是检察权代表国家对法律实施的情况予以监督,进而实现国家法制统一的基本要求。当国家利益和地方利益发生冲突时,检察机关只能是国家利益的代表者和维护者,而不能为了地方利益不顾甚至损害国家利益。另一方面,检察权不是行业的或者部门的权力。检察权的行使只能以国家名义进行,任何与此相悖的理论或实践都应在被禁止之列。否则,会与检察权地方化一样,违背检察权设立的初衷,走向法制统一的反面。
  (二)检察职权的配置取决于检察权的定位
  虽然检察权的定位不同于检察职权的配置,但二者却有着内在的联系,尽管法律监督的任务最终要通过检察职权的配置来实现,但检察权的法律定位对于检察职权的配置具有基础性和决定性的作用。检察权定位与职权配置是内容与形式、根本与枝节的关系。在产生的顺序上,先有检察权的法律定位,后有检察职权的配置;在性质上,检察权的法律定位决定检察权的性质,而检察职权的配置则有赖于检察权的定位;在法律阶位和效力上,法律定位不仅高于职权配置,而且决定检察职权的配置,检察职权只是检察权的外在表现形式。因此,在检察权定位与职权配置上,一方面,法律对于检察权的定位务求准确,避免因法律定位不准而造成检察职权以偏概全、相互交叉或者重复;另一方面,职权的配置应与法律的定位相匹配,全面准确地反映法律定位的本意,防止造成职权配置的缺失、不到位甚至越位。只有检察权的法律定位与职权配置相匹配,才能最大限度地发挥其整体的作用。
  需要说明的是,检察权的定位和性质本是两个不同的概念,但实践中往往将二者相提并论。[6]笔者以为,定位是法律就检察权“是什么”而言,性质即检察权究竟是司法权还是行政权,抑或是司法、行政兼而有之权力的问题,它是就检察权区别与其他国家权力的属性而言的。如我国人民法院、公安机关的法律定位分别是国家的审判机关和国家的治安保卫机关,但二者的法律性质则分别为国家的司法机关和国家武装性质的行政执法机关。职权的配置,固然要考虑法律对权力的定位,但也不可忽视权力的性质,性质不同,职权配置就会有差异。检察权的性质应该与其法律监督的定位相呼应,不能因为检察权的性质而影响法律监督职权在法律上的缺位和运作上的失衡。
  二、我国检察权定位与职权配置的回顾与反思
  (一)我国检察权法律定位与检察职权配置的回顾
  1949年9月,《中华人民共和国中央人民政府组织法》28条规定:“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律,负最高的检察责任。”据此,1949年12月批准的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例(草案)》第2条在重申上述检察权法律定位的同时,规定了检察职权:(1)检察全国各级政府机关及公务人员和全国国民是否严格遵守人民政协共同纲领,以及人民政府的政策方针与法律、法令;(2)对各级司法机关之违法判决提起抗议;(3)对刑事案件实行侦查,提起公诉;(4)检察全国司法与公安机关犯人改造所及监所之违法措施;(5)对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼,均得代表国家利益参与之;(6)处理人民不服下级检察署不起诉处分之申请复议案件。
  1951年9月,《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》2条规定:“中央人民政府最高人民检察署,为全国人民最高检察机关,对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律,负最高的检察责任。”第3条规定:“最高人民检察署受中央人民政府委员会之直辖,直接行使并领导下级检察署行使下列职权:(一)检察全国各级政府机关、公务人员和全国国民是否严格遵守《中国人民政治协商会议共同纲领》、人民政府的政策方针和法律法令;(二)对反革命及其他刑事案件,实行检察,提起公诉;(三)对各级审判机关之违法或不当裁判,提起抗诉;(四)检察全国监所及犯人劳动改造机构之违法措施;(五)处理人民不服下级检察署不起诉处分之声请复议案件;(六)代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。”同时公布的《各级地方人民检察署组织通则》2条就地方人民检察署的职权作了相应的规定。此后至1954年《宪法》颁布前,我国的检察职权一直体现为“一般监督”。
  1954年《宪法》81条进一步明确了检察机关“一般监督”的定位:“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律,行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院,依照法律规定的范围行使检察权。”与此相对应,同时通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》4条对地方各级检察院的职权作出了相应的规定。与建国初期的检察职权相比,该法取消了检察机关参与行政诉讼的职权,增加了两项新的内容:一是地方各级检察院对地方国家机关的决议、命令和措施是否合法,国家机关工作人员和公民是否遵守法律,实行监督;二是检察机关对侦查机关侦查行为的合法性和刑事判决执行阶段进行监督。
  1975年,特定历史条件下通过的我国第二部《宪法》撤销了检察机关的设置,并在25条中规定:“检察机关的职权由公安机关行使”。这一规定以国家根本大法的形式,确认了检察机关被撤销的事实。[7]
  1978年,第三部《宪法》43条恢复了1954年《宪法》81条的规定,仍然赋予其“一般监督”的定位:“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律,行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院,依照法律规定的范围行使检察权。人民检察院的组织由法律规定”。对此,叶剑英同志在1978年《关于修改宪法的报告》中讲道:“鉴于同各种违法乱纪行为作斗争的极大重要性,宪法修改草案规定设置人民检察院。国家的各级检察机关按照宪法和法律规定的范围,对于国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律,行使检察权。”
  1979年,修正后的《人民检察院组织法》首次开宗明义地明确了“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”的法律定位。当然,这一规定在《宪法》中的体现则是1982年第四部《

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