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【期刊名称】 《法学杂志》
《社会保险法》的价值与创新
【英文标题】 Analysis About The Value And Innovation Of The Social Insurance Law
【作者】 林嘉【作者单位】 中国人民大学
【分类】 社会保险法概述【中文关键词】 社会保险法;价值;创新
【期刊年份】 2011年【期号】 9
【页码】 59
【摘要】

《社会保险法》扩大了社会保险的适用范围,确立城乡统筹的社会保险法律体系,明确了社会保险的国家责任(义务),提高社会保险基金的统筹层次,明确了社会保险关系的转移接续制度,完善了基本养老保险的领取条件并建立了不同养老保险制度的对接,规定了医疗保险基金和工伤保险基金先行支付和追偿权制度,规定了社会保险监督制度。

【全文】法宝引证码CLI.A.1158442    
  一、《社会保险法》之价值与功能
  (一)《社会保险法》之价值
  我国社会保险立法价值可以分为两个层次:一是社会保险法在立法技术上所要实现的规范价值,即明确社会保险法律关系以及法律关系主体的权利、义务及其责任;二是社会保险立法在宏观上要实现的目的价值,即要实现社会公平与实质正义的价值。我国《社会保险法》1条规定:“为了规范社会保险关系,维护社会保险参加人的合法权益,使公民共享发展成果,促进社会和谐稳定,根据宪法,制定本法。”本条文体现了上述两种立法价值。立法的规范价值和目的价值有密切的联系,规范价值是目的价值实现的前提,其对于目的价值的实现具有重要影响;而目的价值是规范价值形成的指引,并在终极意义上评价规范价值的确立与否。
  1.法的规范价值
  法的规范价值,即法作为一种具有法律拘束力的规范,在明确权利、义务及责任方面所体现的价值。法作为一种社会现象,固然有其内在的价值和规律,但在现代社会,它更多的是作为社会秩序的调节器。法对社会关系的调节作用,是法存在并发展的重要价值。如果将权力和权利视为一种社会资源,法律则是一种特殊的资源配置机制。法律是关于权利义务的规范,相应地,一切法律关系都可以用权利义务的模式来加以表述,法律在一定意义上就是对于权利义务的一种确定性分配。法律关系是被用作整理法律及展示法律的技术工具。[1]法的规范价值主要就是通过法律关系这一工具对权利义务进行明确而体现出来的。
  社会保险法律关系是社会保险主体在参加社会保险活动中形成的权利义务关系。社会保险法律关系的主体包括:(1)劳动者和城乡居民—社会保险的受益主体,同时也是缴费主体;(2)用人单位—社会保险的主要缴费主体;(3)国家或者政府—社会保险的责任主体、行政主体;(4)社会保险管理和经办机构—社会保险的服务主体。社会保险法律关系的内容主要体现为社会保险费用缴纳请求权、社会保险费用缴纳义务、社会保险待遇给付请求权、社会保险待遇给付义务。
  社会保险法就是要通过立法的规范,明确社会保险法律关系主体的权利、义务和责任。
  作为社会保险的受益主体的劳动者,有权要求用人单位为其缴纳社会保险费,并请求社会保险机构给付社会保险待遇。城乡居民参加基本养老保险和医疗保险也有权获得相应的社会保险待遇。作为用人单位而言,必须依照法律规定,为劳动者办理社会保险登记并承担缴纳社会保险费的义务,目前我国实行的养老、医疗、工伤、失业、生育五个保险项目中,用人单位都必须承担缴费义务,否则要承担相应的法律责任。作为国家或政府而言,负有建立社会保险制度,承担社会保险制度的运行,提供政府财政支持的责任。社会保险经办机构负责办理社会保险的登记、保险金的缴纳和发放等各种社会保险方面的管理和服务工作。一旦主体的权利义务被法律确定下来,就须依法律规定履行义务行使权利,而公民的社会保险请求权就有了法律依据。同时,法律的稳定性和连续性可以使社会保险主体的权利义务获得确定性,使社会保险制度具有了可以连续实施的生命力。而且,透过这些稳定、不会轻易被改变并有法律保障的制度安排,社会保险主体各自的权利义务明确了然,社会成员对自己享有的社会保险权有了合理的预期,这种明确合理的预期能够有效地减少社会保险各项制度在实施过程中的纠纷和摩擦,使制度在社会中的运作更加自如。
  2.法的公平价值
  法律具有多层次的价值体系,在社会保险法律制度中,公平和效率价值之间的序列关系一直是争议的焦点。我们认为,社会保险法首先应当以社会公平为其价值追求,在公平的前提下兼顾效率。实现社会公平是建立社会保险制度的基本理念。实现社会公平源于人们对平等的追求,罗尔斯(John Rawls)在其《正义论》中,明确提出社会正义是人类追求的目标,所有社会价值—自由和机会、收入和财富、自尊的社会基础—都要平等地分配,除非对其中的一种价值或所有价值的不平等分配合乎每一个人的利益。[2]罗尔斯认为,社会正义是人类追求的目标,而平等和公平是达到该目标的工具。社会保险是对国民收入进行分配和再分配的一种方式,社会保险的运作是国民收入的一种转移,即从高收入者转移到低收入者,从健康者转移到疾病者和残疾者,从家庭负担轻者转移到家庭负担重者等,这种转移的理论基础之一就是建立在社会公平之上。因此,社会保险法以追求社会公平为其价值目标,通过立法以保障公民的社会安全和经济安全,谋求人们对美好生活期待的实现,既保障了人们在各种意外风险出现时的基本生活,又能保障社会大众共同分享社会发展成果,使人类社会共同迈向文明与进步。
  社会保障是为了满足社会公平的目标而采取的一种社会机制,用以弥补市场分配的不足,本身带有浓厚的公平色彩。就公平和效率的关系来说,既有相互矛盾的一面,但又有相互促进的一面。社会保障追求公平的目标,主要是通过对国民收入的再分配以实现一种相对的社会公平,这需要有大量的资金来支撑该制度的运作,在一定程度上来说是以牺牲效率来实现的。但同时应当看到社会保障对经济效率也起到独特的作用,这表现为公平对效率能产生直接的影响。比如,当人们认为社会制度的设计是公平的,他们会安于现状,勤奋工作,并激发出极大的热情和积极性,为社会创造出更多的财富,从而创造出高效率。相反,当人们认为社会制度是不公平的,则他们会对社会产生抵触心理,结果导致生产效率低下,难以创造出高效的劳动成果。
  总之,在公平和效率的协调上,中国的社会保险立法应当立足于中国的实际,与中国的社会经济发展水平相适应。《社会保险法》3条规定:“社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针,社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。”广覆盖、保基本体现了社会公平的思想,贯彻了社会保险普遍性和生产保障的原则,将我国境内所有用人单位和个人都纳入了社会保险的覆盖范围,其中基本养老保险和基本医疗保险覆盖了我国城乡全体居民,以实现“老有所养、病有所医”,工伤保险、失业保险和生育保险覆盖了所有用人单位及其职工。而多层次、可持续、社会保险水平与经济社会发展水平相适应则体现出兼顾效率的思想。在社会保险制度中,必须把公平和效率有效地协调,以实现市场经济的有序发展与和谐社会的稳步构建。
  (二)《社会保险法》之功能
  社会保险法的功能可以分为经济功能和社会功能两大方面:
  1.经济功能
  (1)收入再分配功能
  作为收入再分配的一种形式,社会保险的基本功能就是对社会分配的参与,通过其分配机制的特有功能,缓解社会分配不公平所造成的影响,为社会成员提供基本生活保障。在现实经济生活中,社会成员在国民收入分配和再分配(除社会保障分配外)形成的收入水平存在着很大的差异,这种差异取决于很多因素,包括人的智力、体力的不同,分配准则的不同,以及机会的不同等。社会保险以向单位和劳动者个人收费的方式建立社会保险基金,实行统筹使用,对于有困难和需要的人予以救助,由此对收入差异进行调整。北大法宝,版权所有
  收入分配不公是当今中国一个极大的社会问题,分配不公导致收入分配差距拉大。目前我国的基尼系数已超过了警戒线,不同人群、不同行业之间的收入差距正在拉大,而劳动报酬占国内生产总值(GDP)的比重持续下降,劳动收入跟不上经济增长和财政收入的步伐,低端劳动者的收入普遍偏低,导致劳资双方的矛盾和对立加大。社会保险分配是国民收入分配的重要组成部分,其分布在国民收入分配和再分配的全过程,应当加大社会保险的收入再分配功能,发挥其分配机制中公平调节器的作用。
  (2)宏观经济运行的平衡功能
  宏观经济运行的平衡,主要指国民经济总供给和总需求的均衡。社会保险收支对于平衡国民经济总供给和总需求有重要影响。由于社会保险制度要求有巨额的资金作保证,因此,通过社会保险的运作,则能够很好地调节市场的供求关系。当经济处于强劲增长时,失业率下降,社会保险支出相应减少,社会保险基金的储存规模因此而增大,从而抑制社会需求的膨胀;当经济处于衰退时,失业率上升,更多的人符合了领取失业保险金的条件,社会保险基金的支出自动增加,从而抑制了个人收入水平的下降,加大社会的有效需求。在扩大市场需求方面,社会保险是一个重要的影响因素。
  (3)扩大内需和拉动经济增长
  从经济增长的角度分析,扩大消费市场是经济增长的一个重要因素,十二五规划提出了“要加快形成消费、投资、出口协调拉动经济增长新局面”。要刺激消费,扩大内需,需要建立一个有效的社会保障制度,使人们在消费之余免去为生老病死进行积累的后顾之忧,从而保持社会的供给和有效需求之间的平衡,促进经济的良性循环。
  目前,由于我国社会保险法律尚不完善,社会保险制度的功能尚未得到充分的发挥。改革开放以来,我国在取得经济发展奇迹的同时也存在严重的问题,其中,突出的问题之一是拉动经济增长和发展的消费需求不足,经济发展主要依赖投资和出口,长期以来,我国的储蓄率很高,而消费需求不足。消费需求不足的重要原因有两方面,一是社会贫富差距大,导致“富人没地方花钱,穷人没钱花”;二是社会保障制度不完善,尤其是养老、医疗等社会保险制度不完善,导致“人们不敢花钱”。[3]世界银行(World Bank)的数据显示,最近几年,中国储蓄占GDP的比重已升至高达50%,其中包括国有企业的留存利润,甚至连年收入不到200美元的家庭也会把18%的收入存入银行。主要原因之一在于中国社保体系的不完善。许多中国人之所以将工资的很大一部分存入银行,是因为他们对养老金、教育开支以及—最为重要的—如果家人患重病可能将面临的巨额医疗费用感到担心。”[4]因此,要扩大内需,拉动经济增长,一方面要不断调整经济结构和产业结构,降低对出口的依赖,培育发达的内需市场;另一方面,要建立完善的社会保障制度,消除人们的后顾之忧。
  2.社会功能
  社会保险法的社会功能,主要体现为社会保险对稳定社会秩序所起的作用。从该角度来说,社会保险具有社会“安全网”和“稳定器”的功能,主要表现为以下方面:
  (1)为社会成员在遭受各种风险时提供必要的生存保障
  社会保险法具有生存保障功能。每个人在社会生活中都不可避免地会遭遇各种风险,如疾病、年老、伤残、失业等,这些社会风险使得人们因丧失生活来源陷入贫困,从而面临生存危机。而社会保险制度通过建立社会保险基金,为面临生存困难的人们提供各种社会保险金,化解社会风险,保障社会成员的基本生活。
  (2)实现社会稳定
  社会稳定是一个国家发展的基本前提,没有社会稳定,就没有经济的发展和社会的进步。社会稳定的基础主要取决于人们心态的稳定,而心态稳定又来源于人们的安全感,健全和完善的社会保险能够为人们提供这种安全感。社会保险通过满足社会成员的基本生活需要,解除了人们的后顾之忧;通过尽可能地消除贫富之间的差距,能够创造一个公平和合理的社会环境,最终使每个社会成员都能从社会保障制度获得利益,并对未来的生活有良好的心理预期,安居乐业,实现社会的稳定和发展。个体作为社会成员而存在,社会风险往往因威胁到社会成员的生存安全,进而威胁社会秩序的安定,而社会保险作为社会安全网,其通过对于个体生存的保障,实现对于社会秩序的维持。
  (3)具有激励自足功能
  社会保险具有社会安全网的功能,对于个体的生存保障和社会秩序的维持起到重要作用。同时,社会保险制度也具有激励社会成员的独立,提升社会成员的经济机会的功能。因为,社会保险制度不仅通过保险机制将社会风险外部化,而且要强化社会成员的责任意识,即社会成员不仅要对自己和家庭成员的福利承担更大的责任,还要为维持新的制度和防止欺诈承担更多的责任。如:失业保险制度不仅仅为失业劳动者提供生存保障,而且鼓励和帮助处于工作年龄的社会成员到其有能力工作的岗位工作,因此,失业保险的对象规定为非自愿失业者,失业保险待遇的给付标准的基本原则为低于舒适(less eligibility),并且确立了等待期等制度。
  二、我国《社会保险法》的制度创新
  《社会保险法》共12章98条,规定了总则、基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险、社会保险费征缴、社会保险基金、社会保险经办、社会保险监督、法律责任等。相比以往社会保险制度,《社会保险法》作了许多新的规定,主要包括:
  (一)扩大《社会保险法》的适用范围,确立城乡统筹的社会保险法律体系
  覆盖范围涉及到社会保险制度的受益人群。党的十七大报告明确提出了到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标。要实现这个目标,需要在制度设计上将社会保险覆盖各种人群。《社会保险法》规定了广覆盖的原则,在具体的制度设计上,基本养老保险和基本医疗保险覆盖了所有职工和城乡居民,工伤保险、失业保险和生育保险覆盖了所有用人单位及其职工。
  关于基本养老保险制度,《社会保险法》规定了职工基本养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险三项制度。城镇职工参加基本养老保险,无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加职工基本养老保险;农村居民参加新型农村社会养老保险;城镇居民参加城镇居民社会养老保险。
  而对于公务员和事业单位工作人员的养老保险问题一直存有争议,是将公务员和事业单位工作人员的养老保险并入到职工的基本养老保险制度,还是将公务员和事业单位工作人员分别规定,或者仅将事业单位工作人员并入职工基本养老保险而将公务员单独规定?《社会保险法》10条第2款规定,“公务员和参照公务员法管理的工作人员的养老保险的办法由国务院规定”。依照本条规定,公务员的养老保险由国务院单独规定,事业单位工作人员的养老保险应当是纳入职工的基本养老保险制度中。
  关于基本医疗保险制度,《社会保险法》规定了基本医疗保险、新型农村合作医疗保险、城镇居民基本医疗保险三项制度。城镇职工参加基本医疗保险,无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本医疗保险;农村居民参加新型农村合作医疗制度;城镇居民参加城镇居民基本医疗保险制度。通过不同的制度设计,将全体社会成员都纳入到基本医疗保险体系。
  工伤保险、失业保险和生育保险是与职业相关的社会保险制度,是针对劳动领域的风险而建立的制度。按照规定,所有职工都应参加到这几项保险中,其中,失业保险由用人单位和职工共同缴费,工伤保险和生育保险由用人单位缴费,职工不缴纳工伤保险费和生育保险费。
  (二)明确了社会保险的国家责任(义务)
  社会保险权作为基本人权,首先是一种应然的权利,经我国宪法确认而成为法定的权利。[5]我国《宪法》45

会让它误以为那是爱情

条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”《宪法》对公民基本权利保障的这些纲领性规定,使得公民的作为一种政治宣示性的社会基本权利得以纳入法制的轨道,转化为一种社会权。然而,仅仅停留在这种纲领性的规定之上而没有一系列部门法的具体落实,公民的这种权利仍然会徒具形式。因此,社会保障法就是规定国家应给予公民一系列的积极给付的实体性规定。[6]
  国家或政府是社会保险的责任主体,国家或政府负有社会保险责任是现代国家应有之义。作为国家或政府而言,负有建立社会保险制度、承担社会保险运行、提供社会保险财政支持的责任。社会保险是一种公共产品,国家有义务为每一个公民提供必要的生存保障,解决公民的生存之忧,从而促进社会的稳定和发展。
  《社会保险法》规定国家或政府的责任包括:(1)提供资金支持和财政补贴的义务,根据《社会保险法》的规定,县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持。国家通过税收优惠支持社会保险事业(第5条)。县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时,给以补贴(第65条)。国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前,视同缴费年限应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。基本养老保险基金出现支付不足时,政府给予补贴(第13条)。国家设立全国社会保障基金,由中央财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资金构成,用于社会保障支出的补充、调剂(第71条)。此外,在新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗、城镇居民社会养老保险、城镇居民基本医疗保险等制度,政府也要承担财政补贴义务。(2)提供社会保险服务的义务,《

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