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【期刊名称】 《西部法学评论》
宅基地使用权制度的现代化构建:体系与变革
【英文标题】 Modern Construction of Homestead Law: System and Reform
【作者】 邓辉张晓宁【作者单位】 北京大学法学院北京航空航天大学法学院
【分类】 物权
【中文关键词】 宅基地使用权;用益物权;现代化改造;制度构建
【期刊年份】 2017年【期号】 2
【页码】 35
【摘要】 宅基地使用权作为《物权法》规定的用益物权,同时是保障农民“居者有其屋”的社会保障措施。现行法律对其规定,既有成功亦有不足。在城乡一体化的大背景下,宅基地使用权单一的社会保障属性受到了社会实践的强烈挑战,对农村住房及宅基地的流转限制造成了住房及宅基地资源的大量浪费,严重阻碍了农村经济的发展。对宅基地使用权进行现代化改造,必须坚持兼顾土地的财产性与资源性、协调公法与私法关系两大原则,从宅基地使用权的权利变动即其取得、流转、消灭的三个方面入手,彰显宅基地使用权的私权特性,适应国家不断发展的农村土地政策,消除农民财产增收的制度性障碍,促进城乡协调发展。
【全文】法宝引证码CLI.A.1224582    
  
  2007年颁布的《物权法》明确规定宅基地使用权为用益物权,并在该法153条中明文规定农村宅基地使用权的流转问题“适用其他法律规定”,以此作为宅基地使用权改革的预留空间。党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》规定“完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权”,十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》规定“赋予农民更多财产性权利、防范风险”,由此可见,农村宅基地使用权已成为当下的热门话题,我国也开始不断从政策和法律上为改革奠定相应的理论基础。[1]以保障性与福利性质为价值目标的宅基地使用权却随着现代化建设遇到了种种障碍,主要体现在禁止宅基地使用权流转而引发的现实问题。由于城镇有较为优质的工作机会、教育、医疗条件,大量的农村居民远离故乡来到城镇,使得农村宅基地的使用率不断下降,一户多宅、宅基地闲置以及“城中村”、“空心村”等现象大量出现,反映出禁止宅基地使用权流转的强制性规定大打折扣,[2]同时,由于宅基地使用权禁止流转,农民无法带着家乡的“财产”,其经济能力受到严重影响,从而阻碍了我国城乡一体化发展目标的实现。我国对宅基地使用权制度变革的呼声越来越高,宅基地使用权制度基本的变化趋势是从保障农民居住权的单一目标发展为保障农民居住权和财产权的双重价值取向。
  一、宅基地使用权的“前世今生”
  (一)宅基地使用权的产生与发展历史
  “宅基地使用权”具有鲜明的中国特色,是我国法律所特有的。从我国现有的历史资料考察,最早出现有关“宅基地”规定的是1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》16条,不过这时的规定并没有“宅基地”一词,而是采用“地基”概念。“宅基地”一词最早明确出现在1961年《人民公社条例》第16条规定中,[3]此条文第一次明确规定了宅基地的性质是集体所有的非生产性用地。1962年中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正案》明确规定了生产队土地的范围及禁止出租买卖的政策。[4]可见,“宅基地”这一概念起源于人民公社化运动,于上世纪60年代初步制度化。作为一项权利的“宅基地使用权”也经历了漫长的过程。随着我国民主法治的不断建立与完善,关于宅基地的法律及政策规定不断增多。但不论是1963年《最高人民法院关于农村和城市宅基地所有权问题的复函》、1982年《村镇建房用地管理条例》、1982年颁布的《村镇建房用地管理条例》还是1986年颁布的《民法通则》都没有涉及到农村宅基地的权利问题,甚至在1986年颁布和1988年、1998年、2004年三次修订的《土地管理法》也没有出现“宅基地使用权”概念,直至2007年《物权法》颁布,才在用益物权章节中单独规定了“宅基地使用权”,自此“宅基地使用权”第一次登上历史舞台。
  1950年颁布的《土地改革法》赋予了农民所有权人的地位,[5]包括宅基地在内的土地所有权都随着土地改革制度由地主私有转换成农民所有,在此制度下,农民对宅基地便享有物权的所有权能,即占有、使用、收益和处分。但随着社会主义三大改造热潮的不断推进,经由1958年后“一大二公”人民公社化运动,农业生产资料也进行了社会主义改造,即确定农村土地包括宅基地归农村集体所有,禁止宅基地流转。20世纪80年代后,1982年《村镇建房用地管理条例》、1986年《土地管理法》、1998年修订的《土地管理法》相继出台,规定农村宅基地使用权的权利主体、申请和审批程序、用地标准和使用规则和“一户一宅”原则等,2007年国务院办公厅发布《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中明确指出,城镇居民不得在农村购买宅基地、农民住宅或小产权房,从而明令禁止宅基地使用权向城镇居民流转。
  宅基地使用权制度形成于计划经济时代,该制度是城乡分割的二元社会结构的产物。其设计理念的初衷是保障农村居民的居住权,使得农民“耕者有其田,居者有其屋”,从而为开展农村建设打下坚实的物质基础。按照这一理念,我国的宅基地使用权在制度设计上以“身份性”、“无偿取得”、“一户一宅”、“禁止流转”为主要内容,具有鲜明的福利保障性质,是国家将原本属于农民所有的宅基地无偿收归集体后的一种补偿。然而,土地除了是一种自然资源外,同时也是一种稀有的财产,具有巨大的经济价值,在我国社会主义市场经济不断高速发展的当下,土地的经济价值日益显著。随着我国城乡二元社会结构的不断解体,一方面,农民进城务工并离开故土,造成了大量的宅基地被闲置;另一方面,城市污染不断加重,城镇居民寻找“世外桃源”的意愿不断增强,宅基地使用权的社会保障功能及禁止流转机制受到了极大的挑战。现实生活中,农民抛弃房屋的“空心村”现象、因继承出现的“一户多宅”现象、大量隐形交易“小产权房”现象比比皆是,这些都体现出我国的宅基地使用权制度已不再契合我国农民及城镇居民的需求,并且造成了我国宝贵土地资源的浪费,宅基地使用权制度应当顺应当下的客观现实,改革已成为历史潮流。
  (二)关于宅基地使用权的基本认识
  按《物权法》152条的规定,宅基地使用权是指宅基地使用权人依法在集体所有的土地上建造住宅及其附属设施,并保有其所有权的用益物权。[6]刘保玉教授解释说,此权利是指农村居民为建造自有住宅及其附属设施供作居住等使用,而依法对集体所有的土地享有的占有和使用的权利。[7]而崔建远教授认为,该权利主体指的是农村居民,但应界定为农户更符合实际。[8]王利明教授则主张,宅基地使用权指的是农村居民以及少数城镇居民为建造自有房屋对集体土地所享有的占有和使用的权利。[9]准此而言,宅基地使用权人为农村居民、农户抑或同时包括少数城镇居民,学说见解并不一致。
  对宅基地使用权的权利范围,学者之间取得共识的权能包括:占有和使用的权利;建造住宅及其附属设施的权利;宅基地灭失后的重新分配权。王利明教授主张,宅基地使用权还包括依法处分宅基地使用权的权利,宅基地使用权也可以被继承,[10]而崔建远教授认为,宅基地使用权人的处分权极其有限,即仅承认宅基地上的房屋出卖、赠与时,宅基地使用权随之移转,[11]而且我国现行继承法及其理论以及继承实务,均不承认宅基地使用权可以继承,[12]但是他又指出,依据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》第21条为宅基地使用权的抵押和转让提供了政策性依据。
   《物权法》152条、《土地管理法》59条和第62条针对农村宅基地使用权的取得做了相关规定,农村集体经济组织成员经向本集体经济组织申请,并由乡政府审核,最终获得县级人民政府批准,便可取得在集体土地上建造房屋及其附属设施的权利并对该房屋及附属设施享有所有权。同时,宅基地使用权应当符合土地利用规划,严格遵守“一户一宅”原则。对于宅基地使用权自由流转的问题,形成三种不同意见,即自由流转说、禁止流转说和限制流转说:自由流转说的支持者认为,自由流转有利于农民宅基地的保值增值,禁止流转说差别对待城乡土地使用权,强化了二元差异,不利于小城镇建设;与之相对,禁止流转说主张宅基地具备社会福利性质,有必要保障农民基本居住的权利,禁止宅基地的流转有利于维护社会稳定,防止一部分人多占宅基地;限制流转说比较折中,即主张如果宅基地使用权人在城市有稳定的非农收入,有固定的职业,应当允许其转让宅基地。[13]
  按照《物权法》153条、《土地管理法》62条以及其他国家有关规定,[14]城市居民不能购买农村的住宅,也不能取得宅基地使用权。在《物权法》立法过程中,立法机关认为,全国放开土地承包经营权抵押和宅基地使用权转让的条件还不成熟,[15]因此,出于保护农民的长远利益、维护社会稳定以及严格保护耕地的需要,应当严格限制宅基地使用权的流转。[16]刘保玉教授认为,既然农户可以将自己所有的宅基地上的住宅及其附属设施出租、转让、抵押以及作为继承标的,那么宅基地使用权附随房屋的出租与流转权理所应当是宅基地使用权人的权利。[17]在王利明教授看来,严格限制甚至禁止宅基地使用权的流转存在诸多缺陷,对农民利益的保护、城乡二元体制的改革、不动产资源的有效利用以及“小产权房”归属和纠纷的解决产生了不利影响,也不符合宅基地使用权作为物权的基本属性。[18]关于宅基地使用权的单独转让、抵押与继承,崔建远教授也认为,为了物尽其用与满足人民生活的实际需要,不妨舍弃形式上的逻辑推演,允许试点探索,并将有益的经验上升为立法。[19]争议较小的是宅基地使用权的消灭事由,它们包括自然原因、合法征收、依法收回、规划调整、长期闲置或被抛弃以及权利人不复存在或无人继承。[20]
  二、宅基地使用权制度的价值取向及其现实困境
  现行制度下的宅基地使用权主要以福利保障为价值导向,但在我国社会主义市场经济的冲击下,这已经远远不能满足整个社会的需求。我国现行的宅基地使用权制度造成了农村房屋私人所有与宅基地使用权集体所有的矛盾,由于流转等问题一直没有得到有效的解决,不但阻碍了农村居民财产性收入的能力,更造成了房屋与宅基地资源的大量浪费,严重影响了我国农村经济的发展,具体而言,存在以下几个方面的问题:
  1.公法严格限制,私法本质淡化。用益物权是权利人对他人所有的不动产或动产,依法享有占有、使用和收益的权利。用益物权设立的目的是为了保障民事主体对不动产进行使用和收益,达到物尽其用的效果,是当下以“所有”(归属)向“利用”价值转变的一项典型制度。[21]宅基地使用权是建立在宅基地集体所有下的用益物权,属于一种私法上的权利(私权),从物权法的角度分析,宅基地使用权人应对宅基地享有占有、使用和收益的权能,而在我国现行宅基地使用权制度设计中,行政权力干预过多,导致了宅基地使用权的公法化,过度重视土地法律制度中“管理法”的一面,而忽视了“权利法”的一面。因此,淡化宅基地使用权的行政色彩,还原其作为用益物权的本性,是宅基地使用权制度改革的必由之路。[22]
  2.法律规范间相互冲突,权利人无所适从。《继承法》规定房屋可以继承,而《土地管理法》规定宅基地使用权只能在本农村集体经济组织内部流转。按照“房地一体”、“地随房走”、“房随地走”的原则,非本农村集体经济组织内的继承人是否能继承该宅基地使用权便成为疑问。退一步说,即使非本农村集体经济组织内的继承人继承了房屋,但由于宅基地使用权无法继承,该房屋如何使用?价值又应该如果体现?
  3.土地差异化管理,阻碍城乡一体化。如今我国实施国有土地有偿使用制度,城镇土地的经济价值被发挥的淋漓尽致,其财产价值已远超资源价值:城镇居民所享有的商品房所有权及建设用地使用权可以自由流转。对照来看,同样作为土地资源的农村宅基地,其法律制度设计却坚持差异对待,实施无偿取得和禁止流转的法律政策。国有土地使用权(建设用地使用权)的获得通常收取价值相当的出让金,而宅基地使用权禁止按照市场化的方式进行流转,集体土地即便被征收,其补偿费采取“适当补充”或“公平补偿”的标准,较之国有土地使用权出让金,也是价值悬殊。准此而言,因为受到制度限制,即便在农村大量住宅闲置、宅基地资源配置不合理的情况下,农民享有的宅基地使用权也无法进行变现或融资而成为实在的财产权益,农民的财产性收入增加难以实现,从而加剧了城乡二元化差异格局。[23]
  4.“空心村”大量出现,宅基地闲置严重。在城乡二元结构不断解体、城市化进程不断加快的当下,农村居民到城镇中打工、定居等现象已比比皆是。但由于我国宅基地使用权禁止流转,长期在外务工或已经定居城镇的村民难以充分利用农村不动产及其附属设施的价值,造成了现实生活中农民抛弃房屋,任其坍塌,从而形成“空心村”景象。该现象的发生及不断的扩展,造成了我国农村土地利用率低下、土地浪费严重,与我国“十分珍惜与利用每一份土地”的政策相违背;同时,固守禁止流转的制度藩篱也必将损害这部分追求新生活的农民的合法财产权益。
  5.宅基地私下交易频繁,埋下社会隐患。房屋作为一种财产,而财产的价值体现在交换。一户多宅或定居城镇的宅基地使用权人基于宅基地的财产性进行买卖、出租、抵押等形式流转的事实也是不容我们忽略的现实,尤其在城乡结合部,这一隐形市场十分活跃。现实生活中普遍存在“小产权房”以及众多宅基地流转的“隐形市场”,但由于禁止流转等政策,流转双方的权利义务得不到法律的约束和保障,使得这类交易无法得到法律的有效救济,为双方的矛盾纠纷埋下了隐患。
  综上,推进宅基地使用权制度的创新与改革,建立有效的宅基地使用权流转制度,对于提高农民的生活水平与加快城乡一体化进程具有重要的意义。
  三、宅基地使用权制度的现代化构建
  (一)基本原则
  1.兼顾土地的资源性与财产性。土地是我们赖以生存的自然资源,是我们生存的天然屏障。相对而言,土地的保障作用对于穷人来说更为重要,因为穷人拥有了土地,便可以为自己提供相应的食物以满足生存需要。正是基于此,我国的宅基地使用权制度充分考虑了土地的资源特性、保障功能,应当承认,在改革开放初期的城乡二元壁垒下,该制度充分保障了农民的基本生存问题。但是,

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