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【期刊名称】 《人民司法(案例)》
审理行政公益诉讼案件的几个问题
【副标题】 由山东省庆云县人民检察院诉县环境保护局行政不作为案引发的思考
【英文标题】 Several Issues of Hearing Administrative Public Interest Litigation Cases
【作者】 耿宝建金诚轩【作者单位】 最高人民法院最高人民法院
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 2017年
【期号】 11【页码】 8
【全文】法宝引证码CLI.A.1224607    
  
  近年来,有关生态环境保护、食品药品安全、国有资产保持等公共领域问题,持续进入公众视野,成为社会关注的热点问题,拷问着大众的敏感神经。由于相关领域的法律、行政法规规定了相应行政机关的监管职责,上述问题的发生乃至部分问题的持续恶化,与监管部门违法行使职权或者消极不作为有着较为密切的联系。相应地,建议由检察机关代为提起行政公益诉讼,督促行政机关依法履行职责、维护社会公共利益之命题,也日益被提出。问题是,法谚云“无利益则无诉权”,此类违法行政行为虽然现实影响着社会的公共利益,但从传统行政诉讼架构来看,由于可能并不直接关涉公民的人身权和财产权等合法权益,从而很难通过公民个人维权的方式予以解决。特别是现行的行政诉讼法将原告资格与利害关系紧密挂钩,即使有部分公民希望以个人名义对一些明显违法的行政行为提起公益诉讼,但碍于原告主体资格,很难得到人民法院的支持。那些违法的行政行为,由于从行为后果来看,无直接的受损害一方,因而极容易逃避司法审查,进而引发“公地悲剧”,影响公共利益。在2014年10月的行政诉讼法修改讨论中,对行政诉讼是否引入公益诉讼制度,是否承认公民团体或者检察机关相应的原告主体资格,曾经有过极为热烈的讨论,但是,由于各方对行政公益诉讼的性质、定位、效果以及对权力监督体系的认识等方面存在较大分歧,最终在正式行政诉讼法文本中既未确立行政公益诉讼制度,也未授权检察机关可以提起行政公益诉讼。即便如此,检察机关把环保部门告上法庭,要求履行相应法定职责的诉讼实践,却早已存在。而从维护公共利益、保护环境资源、实现科学发展的现实命题出发,仍有必要在现行立法框架下,探索实施行政公益诉讼的制度改革。本文结合相关具体实践,对若干理论争议问题加以探讨,以期为总结改革试点经验、完善相应制度规定作一些理论上的准备。
  一、检察机关提起行政公益诉讼的制度改革及法律渊源
  为进一步加强对国家利益和社会公共利益的保护,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”;2015年2月5日,最高人民检察院公布《关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》,把探索建立检察机关提起公益诉讼制度,作为加强对违法行政行为的法律监督,积极促进依法行政的重要任务;2015年5月5日,中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过《检察机关提起公益诉讼试点方案》(以下简称《检察机关试点方案》);2015年7月1日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(以下简称《授权决定》),授权最高人民检察院在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃等十三个省、自治区、直辖市,就生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展公益诉讼试点;次日,最高人民检察院正式发布《检察机关试点方案》予以落实。据此,试点地区检察机关提起行政公益诉讼的原告资格问题得以解决。
  同时,根据《授权决定》有关“本决定的实施办法由最高人民法院、最高人民检察院制定,报全国人民代表大会常务委员会备案”的要求,最高人民检察院制定了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》),最高人民法院制定了《审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(以下简称《审理办法》)。这两个规定总体精神一致,为检察机关提起和人民法院审理检察机关提起的公益诉讼案件,提供了具体的操作指南,并与行政诉讼法及相关司法解释,共同构成了人民法院审理检察机关提起彳了政公益诉讼案件的法律渊源。谨防骗子
  人民法院审理行政公益诉讼案件应当遵循的前提要求审理检察机关提起的行政公益诉讼案件,是人民法院行政审判的全新领域。从我国宪法、行政诉讼法规定来看,检察机关既是抽象意义上的法律监督机关,也是具体个案中的公益诉讼人,且提起诉讼的检察机关、作为被告的行政机关和负责审判的人民法院,均是宪法框架内的公权力主体,彼此之间既要互相监督,又要互相协调,这些特殊性都给审理工作带来了不少挑战。如何在审理此类案件中,在遵守行政诉讼基本原理和规则的前提下,既体现行政公益诉讼的自身特点,又兼顾各方主体的功能地位,保持司法权与行政权之间相对合理的界限与互动,共同承担环境资源等公共利益维护的社会治理责任,是对人民法院司法智慧的巨大考验。为了统筹各方意见,凝聚各界共识,根据《授权决定》关于试点工作应当稳妥有序,遵循相关诉讼制度的原则的指导精神,笔者认为,审理此类案件应当遵循以下几项前提要求:
  第一,必须严格按照《试点方案》和《授权决定》规定的地域范围、案件领域等开展审判工作。由于行政公益诉讼在我国尚属于新生事物,目前仍处于试点阶段,对试点过程中的经验问题,也需要进一步总结提炼。因此,无论是实施试点的地域,还是审理案件的范围,都不宜擅自扩大。根据《授权决定》规定,试点期限为2年,试点进行中,最高人民检察院应当就试点情况向全国人民代表大会常务委员会作中期报告;试点期满后,对实践证明可行的,应当修改完善有关法律。
  第二,必须严格遵循行政诉讼法确立的基本审理规则。改革必须遵循法治思维和法治方式,确保在法治的轨道上推进改革,做到重大改革于法有据。因此,检察机关提起的行政公益诉讼,虽然有其特殊性,但仍需遵循行政诉讼的基本规则,遵守行政审判的基本要求。对此,《授权决定》和《试点方案》均要求,要根据民事诉讼法、行政诉讼法等法律的有关规定和《授权决定》,确保改革试点在法律框架和授权范围内开展,维护法制的统一和权威。
  第三,必须坚持司法谦抑的立场,坚持环境资源等治理问题的行政主导方针,防止司法权代替行政权。实践中公益与私益相互交织,只有在公民、法人和其他社会组织,由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,才需要检察机关向人民法院提起行政公益诉讼。同时,根据《试点方案》规定的诉前程序,在提起行政公益诉讼之前,检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责;行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复检察机关。因此,对提出检察建议与提起行政公益诉讼,应当作到合理衔接。保护社会公共利益有多种方式,以负有监管职责的行政机关为被告提起行政公益诉讼,只能是一种非常态、触底线的方式;对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域的公共利益维护,行政机关不仅是法定的监管主体,而且拥有相应的技术能力和专业知识,相关治理问题的解决,必然以行政权为主导,这也符合国际处理公共利益问题的潮流和趋势。因此,检察机关认为行政机关不依法履职或者违法履职的,应当先向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行为或者依法履行职责,促使问题处理回归行政程序;对经过诉前程序,行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,且国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关才可以提起行政公益诉讼。
  第四,人民法院应当切实加强与检察机关的沟通与配合。检察机关提起行政公益诉讼,是社会改革中涌现的新事物。与之相应的受理条件、当事人称谓、审理规则和裁判方式,较之传统行政诉讼,都有所不同,因而不论是检察机关还是人民法院,都处于不断探索和总结的过程之中。为了更好地完成改革试点任务,实现试点规划目标,人民法院应当主动加强与检察机关的沟通联系,定期交流总结,通过共同出台相关司法解释,发布相关指导性案例等方式,共同探索行政公益诉讼行之有效的起诉与审理机制;而上下级检察机关和人民法院之间,也应当加强沟通汇报,统一处理方式,实现类似案件相同处理,共同推进试点工作的顺利开展。
  二、开展公益诉讼改革试点以来的制度实践与基本经验
  根据十二届全国人大五次会议第三次全体会议审议通过的《2017年最高人民检察院工作报告》,到2017年2月底,13个省区市检察机关试点以来在生态环境和资源保护等领域共办理公益诉讼案件5109件。其中,向相关行政机关或社会组织提出检察建议、督促履行职责4562件,相关行政机关已履行职责或纠正违法3206件,相关社会组织向人民法院提起公益诉讼28件,合计占70.9%。对仍不履行职责、公益继续受到侵害的,检察机关向人民法院提起诉讼547件。通过办案,督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.8万公顷;督促1443家违法企业进行整改,索赔治理环境、恢复生态等费用2亿元;督促收回欠缴的国有土地出让金54亿元。可见,行政公益诉讼事实上已经成为检察机关提起公益诉讼的绝对多数,行政审判在维护公共利益方面的责任和地位愈发显现。除了诉讼之外,更多的行政机关在收到检察建议后,主动纠正违法行政行为,依法履行法定职责,比如吉林伊通河环境污染的治理,得益于当地行政机关的立即整改。并且,借助个案推动一个系统或者一个行业的整改,避免类似情况再次发生,连锁效应效果非常明显,比如丹江口水库破坏生态案件、福建电子垃圾污染案件等。此外,通过在当地的公益诉讼试点,实际上已经产生了规模效应,比如吉林长白山的生态保护、内蒙古的草原植被保护,以及广东练江水域的水资源保护。可以说,通过检察机关依法提起检察建议、公益诉讼和人民法院公正审理,有力地促进了依法行政,更好地维护了生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域的公共利益,为2年试点期满后的立法推进积累了宝贵经验,也进一步完善并丰富了我国司法权对行政权的监督模式。
  同时,一些典型案件的审理,引发了社会各界的广泛关注,较好地宣传了公益诉讼的制度价值,切实提高了对环境保护等问题的理念重视。比如,全国首例检察机关提起的行政公益诉讼——山东省庆云县人民检察院诉县环境保护局行政不作为案,该案开拓了对环境污染损害公共利益情形的救济渠道,促使行政机关及时纠错和履行法定职责,达到了监督行政机关依法行政和维护社会公共利益之目的。该案的裁判也提示并重申了以下规则:1.由于行政公益诉讼的特殊性和坚持检察建议的先行要求,检察机关提起行政公益诉讼的起诉期限计算应当不同于传统行政案#;2.对于检察机关在审理过程中申请撤回部分诉讼请求,经审查不违反法律规定且不损害公共利益的,人民法院裁定予以准许;3.检察机关以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼,可以提供证明行政行为违法的证据、依据,其提供的证据、依据不成立的,不免除被告行政机关的举证责任;4.行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,致使国家和社会公共利益长期处于受侵害状态的,被告机关虽然在行政公益诉讼的审理期间自行纠正了相关违法行为,但检察机关坚持不撤回起诉的,人民法院应当判决确认被诉行政行为违法。此外,在已经审结的案件中,还出现了一系列亟待明确的行政诉讼新问题,比如:如何列明检察机关及其出庭人员的诉讼地位,检察机关是以上诉还是抗诉之名启动二审程序。
  三、行政公益诉讼审理中应当注意的具体问题
  (一)行政公益诉讼的受案条件
  《实施办法》第28条第1款对检察机关提起行政公益诉讼作了相应规定。同时,根据《审理办法》第11条之规定,检察机关提起行政公益诉讼满足以下条件的,人民法院应当登记立案:1.案件纠纷的发生领域,主要包括生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等方面,且目前仍以生态环境和资源保护为主。但除此以外,一些新类型案件也开始出现,实务中也不乏国土、税务、财政等行政机关为被告的案件。比如,安徽省蚌埠市淮上区检察院诉市国土资源局行政不作为案、安徽省合肥市包河区检察院诉市国家税务局行政不作为案,以及广东省四会市检察院诉市财政局行政不作为案。2.认为违法的主体种类,除了对特殊领域负有监督管理职责的行政机关之外,《实施办法》第42条还将法律、法规、规章授权的组织纳入行政公益诉讼的调整范畴,与现行的行政诉讼理念相符。3.诉请保护的法益内容,根据《实施办法》第28条第1款的规定,应限于国家和社会公共利益,除此之外,则属于公民、法人或者其他社会组织自行救济的权益范畴。当然,检察机关起诉还要符合行政诉讼法第四十九条第(二)至(四)项有关明确的被告、具体的诉讼请求和事实

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