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【期刊名称】 《法学》
地方人大无权暂时停止、悬置地方性法规的适用
【英文标题】 Local People's Congress Has No Power to Terminate or Suspend Application of Local Regulation
【作者】 庞凌【作者单位】 苏州大学王健法学院
【分类】 立法学
【中文关键词】 地方人大;立法权;停止悬置;地方性;法律法规适用
【期刊年份】 2017年【期号】 6
【页码】 3
【摘要】

2015年《立法法》修改时增加了全国人大及其常委会可以授权暂时调整或停止法律适用的规定。部分省、直辖市和设区的市在制定、修改地方立法条例时也相应规定了可以授权暂时调整或停止地方性法规适用的条款。地方人大这些将地方性法规效力悬置的立法规定从合法性、必要性、合理性等角度审视,都是极不充分或值得商榷的。从法律规定的地方立法权来看,地方人大无权暂时停止地方性法规的适用,更无权授权其他主体暂时调整或停止地方性法规的适用。协调改革发展与地方立法关系不仅需要形式上的于法有据,也应在实质上合乎法治要求。地方人大不能通过地方立法自我扩权,不应东施效颦式地简单重复上位阶法律的规定,而应更多地采用不伤害法的安定、权威和统一的方法来疏释改革发展与既有法律间可能存在和发生的冲突。

【全文】法宝引证码CLI.A.1227542    
  
  为了适应上海自贸区建设的需要,协调法律与改革创新的关系,2013年8月30日全国人大常委会作出了《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》,授权国务院在上海自贸区暂时调整三部法律的适用。2015年2月27日全国人大常委会又通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》,之后,全国人大常委会又多次作出暂时调整法律适用的授权,这些授权暂时调整法律适用的决定作出后,引起了法学界的较大争议。不少学者认为全国人大常委会授权的法律依据、暂时调整和暂时停止法律适用的性质等不无问题。2015年3月《立法法》修改,其中第13条规定“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”这似乎为全国人大常委会的前述做法提供了基本法律的依据,从形式上解决了其合法性争议。《立法法》修改后,设区的市级的人大及其常委会在制定或修改制定地方立法条例、地方性法规制定条例等规范性法律文件时,有部分地方在其中增加了地方人大及其常委会可以对地方性法规进行暂时调整或暂时停止适用的条款。地方立法对于根据改革发展需要暂时调整或暂时停止法律(地方性法规)适用的这一跟进,目前虽还不太普遍,但由于其存在合法性、必要性、合理性等问题,因此,还是应该对之理性评估、审慎对待的。特别是在《立法法》修改后,设区的市都将逐步拥有地方立法权的背景下,任由地方暂时调整或暂时停止地方性法规适用的规定泛滥,将严重伤害地方性法规的安定和权威,进而伤及地方法治乃至国家法治的全面推进。为此,笔者拟就暂时调整或暂时停止地方性法规适用的问题略陈管见,并求教于名流方家。
  一、地方性法规中规定暂时调整或暂时停止地方性法规部分内容的立法例
  借助北大法宝的统计,从2015年3月《立法法》修改生效到2016年10月,在已经制定或修订、修改过的地方性法规制定条例或地方立法条例中,共有17部规定了可以根据改革发展的需要暂时调整或暂时停止适用地方性法规的条款,其中省级地方性法规4部,分别是浙江省、上海市、黑龙江省和天津市,设区市级地方性法规13部,主要集中于浙江(10市)、广西(2市)、广东(深圳1市)。检视这些地方性法规中暂时调整或暂时停止法规适用的规定,大体上是以《立法法》第13条为范本形成的。具体而言,17部地方性法规在制定主体、结构安排和具体内容等方面存在如下不同。
  1. 制定主体。在上述17部地方性法规涉及暂停条款的制定或修改的主体中,除了上海市、天津市分别是由上海市人大常委会在2015年11月19日以《关于修改〈上海市制定地方性法规条例〉的决定》第三次修正、天津市人大常委会在2016年9月28日以《关于修改〈天津市地方性法规制定条例〉的决定》第二次修正的形式作出的外,其他都是由相应的地方人大制定通过或修改决定的。
  2. 结构安排。《立法法》中暂时调整或者暂时停止法律适用的条款是安排在第二章法律第二节“立法权限”中的。而在上述17部地方性法规中,有关暂时调整或者暂时停止适用地方性法规的条款,其中上海、杭州、湖州、舟山、衢州、绍兴、台州、金华、丽水、嘉兴等10地是规定在地方立法条例或制定地方性法规条例的最后章节——“其他规定”中;深圳、南宁、北海3市及浙江省、黑龙江省则规定在“立法权限”章中;天津、温州则规定在总则一章中。不同的结构安排意味着对该条款的性质、意义和地位有着不同的认知。
  3. 是否授权其他主体暂时调整或者暂时停止地方性法规的适用。上海、深圳、南宁3地的地方性法规中规定市人大及其常委会可以根据改革发展的需要,决定暂时调整或者暂时停止地方性法规的适用,没有将暂时调整或者暂时停止的权力授权给其他主体。其他14个地方则明确规定了地方人大及其常委会可以决定就行政管理等领域的特定事项授权其他主体暂时调整或者暂时停止地方性法规的适用。
  4. 暂时调整或者暂时停止地方性法规适用的事项范围。17个地方立法都明确暂时调整或者暂时停止地方性法规适用是根据改革发展的需要,除南宁市[1]外,其他地方都将事项局限在行政管理领域的特定事项。
  5. 暂时调整或者暂时停止地方性法规适用的地域范围。17个地方中除了深圳、南宁和北海外,其他地方立法都明确暂时调整或者暂时停止地方性法规的适用只能在(所辖的)部分地方(区域)。具体而言,深圳明确可以在全部或部分区域暂时调整或者暂时停止适用深圳市法规或者深圳经济特区法规的有关规定,而南宁和北海则没有涉及对适用地域范围的规定。此外,上海使用的是在部分区域,深圳使用的是在全部或部分区域,其他省市的立法则使用的是在部分地方,那么,地方和区域含义有何不同?对此,笔者认为,部分地方是照抄《立法法》,《立法法》使用地方,是相对于中央而言的地方,地方性法规本身就在所辖的地方生效,再用部分地方,同一语词的重复使用,且意思似乎难以保持统一,特别是市级地方性法规本身就是基层的地方了,再使用部分地方不太妥当,用部分区域更好些。而且地方更偏重于在国家结构形式、行政区域层级的意义上使用,区域则不限于某一行政区。
  6. 暂时调整或者暂时停止经济特区法规的适用。17个地方性法规中还有一个比较特殊的规定,即深圳市人大及其常委会可以暂时调整或者暂时停止经济特区法规的适用,这一规定是否合法值得商榷。经济特区法规本身是基于全国人大的特别授权获得的特殊立法权,其内容可以对法律、行政法规作出变通性规定,在未获全国人大及其常委会的专门授权的情况下,深圳能否暂时调整或者暂时停止经济特区法规的适用?全国人大授予深圳经济特区法规立法权中是否包含了暂停适用的权力?如果没有明确的授权,那么这一暂停规定的合法性就存疑。
  7. 暂时调整或者暂时停止地方性法规适用的审批程序。在13部设区市级的地方性法规中除深圳外都在有关决定暂时调整或者暂时停止适用地方性法规的条款中同时明确规定了要报省人大常委会审查批准后再行公布施行。深圳的相应立法中并无专门规定要报省人大常委会审批,只是在《深圳市制定法规条例》的第66条规定了制定、修改或者废止深圳市法规的,应当在通过之日起15日内报请广东省人大常委会批准。但暂时调整或者暂时停止地方性法规是否属于制定、修改或废止地方性法规的范畴呢?抑或是因为地方性法规与经济特区法规在制定修改的程序上有所不同,所以暂时调整或者暂时停止适用时的报批程序无法统一规定?
  二、地方人大及其常委会暂时调整或者暂时停止地方性法规适用的性质人丑就要多读书
  对于立法机关暂时调整或暂时停止法律适用这一做法的性质,理论界有不同的认识。有些学者认为,这实际上就是立法机关对法律的相关条款进行的修改。“常委会决定三部法律中个别条款在自贸区的停止实施,从性质上说,是对三部法律进行修改的特殊方式。”“无论全部修改还是部分修改,都既包括常委会自己直接修改,也包括授权国务院及其部门或者地方有关国家机关进行修改;既包括现在将该条款的内容全部或者部分删去和废止,也包括将来某一时期再将该条款的内容全部或者部分恢复。”[2]“暂时停止法律实施”意味着被停止实施的个别法律条款在一定期限内在特定区域不再发生效力,或是对原有的法律条款的适用条件作出了某种限制,属于法律的修改,只是这种修改是附加条件的修改。[3]有些学者则认为,暂停法律实施不是对法律的修改,而是一种立法权的新的权力行使方式。“暂停实施法律的实质,是立法机关对已颁布实施的法律的效力范围进行调整。暂停实施法律提供了法律体系完善的另一种方式,即通过法律适用范围的局部调整来适应经济社会发展的复杂性和不平衡性。”[4]“暂停某项法律在某个区域实施,是不是可以理解为全国人大常委会对具体法律的修改?按照学理通说和实践惯例,狭义的‘修改’指的是对部分规范提供替代性内容,从而使被修改的自此丧失效力的方式。那么……暂停法律实施是否产生了替代性内容使被修改内容丧失效力的法律效果呢?显然不是。”“需要在全国人大及其常委会的广义立法职权上,突破‘修改’和‘部分补充’的变法形态,增添可以解释出‘暂停法律实施’之内容的职权形态。”[5]2015年《立法法》修改后增加的第13条规定了全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。这似乎为暂停法律实施授权的合法性提供了规范意义上的依据,但却未解决暂时调整或暂时停止适用法律的性质是对法律的修改还是新设的立法权行使方式的问题。
  笔者认为,地方立法中暂时调整地方性法规的适用可视为是一种特殊的修改方式,即在一定时间、一定地域范围内对原有法规内容的适用条件和情形的修改或补充,但暂停地方性法规的适用则不能看作是对原有条款的修改。地方性法规的修改主要有修改决定和修订。在具体操作上,通常由地方人大常委会作出修改某项法规的决定,指明修改的具体内容,将被修改的法律文本作出相应的修改或补充。而暂停适用是使地方性法规的某些条款悬置,既未改变其任何内容,也未否定其效力,仅是在一定时间、一定地域范围内被暂时悬空、暂时不适用而已。如果把暂停地方性法规的适用也看作是广义上的修改,那么法律的废止也能被广义的修改所涵摄了,这不论从学理还是从实践看,废止与修改都是根本不同的两种立法权行使方式。至于地方性法规全部条款在一定时间内在所辖地方全部而非部分被暂停,是否等同于废止呢?笔者认为,这同样不是废止。因为规范性法律文件的废止意味着该规范归于彻底的无效,废止之后不再对发生的社会关系产生任何影响,但暂时停止某一地方性法规的全部内容的适用,并不是说该地方性法规失效了,只是在一个特定时间段、特定区域内效力的暂时悬置,是一种有别于法的制定、修改和废止的新型立法权行使方式。
  三、地方人大及其常委会授权暂时调整或者暂时停止地方性法规的适用不具合法性
  如果把地方人大及其常委会暂时调整地方性法规的适用理解为是一种地方性法规修改的方式、把暂时停止适用看作是新的立法权行使方式,那么就会产生如下值得讨论的问题。
  1. 地方人大及其常委会决定暂时调整地方性法规的适用作为法的修改,是否具有合法性?是否需要地方立法条例对此专门加以规定?暂时调整地方性法规的适用是否限于为了改革发展的需要、行政管理领域特定事项、在部分地方等条件?地方人大及其常委会决定暂时调整地方性法规在所辖区域内的适用属于地方性法规修改的范畴,只要依照相应的立法修改程序进行,是具有合法性的,地方立法条例中通常都有地方性法规修改、废止的具体规定,因此也无需专门对暂时调整地方性法规的适用加以特别的规定。换言之,暂时调整地方性法规适用是地方立法机关行使修改权的具体方式而已。这种暂时调整是否只能局限于为了改革发展的需要、就行政管理的特定事项而暂停地方性法规的部分条款呢?
  笔者认为,地方人大及其常委会修改(包括暂时调整)地方性法规只要符合法定权限和程序,内容不与上位法相抵触,就不应受到其他的限制。虽然我国《立法法》第13条规定暂时调整法律适用时加上了根据改革发展的需要,行政管理领域的特定事项,在一定期限内、在部分地方等限定语词,但这主要是针对全国人大及其常委会授权其他主体暂时调整或者暂时停止法律适用而设定的,主要是对授权行为的制约,而不是对人大自行暂时调整法律适用的限制。如果认同将暂时调整法律理解为是一种修改的方式,那么有立法权的各级人大及其常委会自行暂时调整法律法规时并无需受这些条件的限制。当然,从法的安定性和权威性角度考量,这并不能理解为人大可以随意暂时调整法律法规的适用。
  2. 地方人大及其常委会决定暂时停止地方性法规的适用是否具有合法性?暂时停止法律法规的适用不能被归结为制定、修改或废止规范性法律文件的方式中,作为一种新的立法权行使方式,其权力来源的合法性依据是否充分?地方人大能否自己立法赋予这种新的权力行使方式以合法性呢?
  笔者认为,在缺乏上位法依据和授权的情况下,地方人大及其常委会暂时停止地方性法规适用的权力不具有合法性。对于权力,应遵循法不授权即禁止的推定原则。法治意味着国家权力的内容、行使范围、运作方式等都必须由法律明文规定,超越法律规定而行使的权力是非法和无效的。[6]“在单一制国家立法权必须集中于中央或由宪法划定中央和地方立法权的范围。”[7]在宪法、立法法和地方人大组织法等法律均未赋予地方人大享有暂时停止地方性法规适用的权力,且在该一暂时停止地方性法规适用权尚未合宪合法地被解释为是宪法法律赋予的地方人大现有职权的应有之义时,地方人大不能通过制定地方立法条例等来实现自我赋权、自我扩权。况且,设区市级人大及其常委会的立法权的获得本身也还存在宪法依据方面的瑕疵(此点后文将论及)。
  3. 地方人大及其常委会能否授权其他机构暂时调整或者暂时停止地方性法规的适用呢?地方人大及其常委会修改地方性法规是《立法法》赋予地方的立法权的行使方式之一,但该权力能否转授其他机构行使呢?这可能是很多地方立法条例专门规定授权暂时调整或者暂时停止地方性法规适用的条件及报批程序的条款目的所在。因为,既然地方人大及其常委会有权制定、修改、废止地方性法规,那么作为修改的一种形式的暂时调整地方性法规的适用自然包含在内,故而无需就此作出专门规定,但如果要授权其他主体暂时调整地方性法规的适用则需要专门授权。但问题是地方人大及其常委会是否有权通过地方立法条例赋予自身授权其他主体修改或暂时调整、停止地方性法规的适用呢?
  笔者认为,依据目前的宪法和法律,地方人大及其常委会无权通过地方立法条例授权其他主体暂时调整地方性法规的适用。我国《立法法》从保障法制统一的目的出发对授权立法规定较为严格,从授权主体看限于全国人大及其常委会,被授权对象一般限于国务院和经济特区,《立法法》并未对一般地方人大可以将自身立法权进行授权的规定。更重要的是,我国现行《宪法》第100条规定省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。”第116条规定民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点,制定自治条例和单行条例。”上述条款明确规定了地方立法主体只限于省、直辖市和民族自治地方,并不包括所谓的较大的市或设区的市。《宪法》第99条规定:“地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行;依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”也就是说,地方人大主要的职权和职责是保障单一制国家结构形式下中央立法在地方的有效施行。
  2015年修改通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及《立法法》确立了“设区的市”具有地方立法权。虽然这两部法律都是由全国人大通过的基本法律,但性质上仍不能与宪法相提并论,更不应与宪法相抵触。因此,设区市的地方立法权的授予一直以来都有合宪与否的质疑。[8]严格来说,市级人大及其常委会的立法权,其实本身在单一制国家结构下就是中央授权的结果,在没有中央同意的情况下是不能再转授权的。综上可知,市级人大及其常委会以地方立法条例的形式赋予自身授权其他主体暂时调整地方性法规的适用于法无据,不具有合法性。前文已经指出市级人大及其常委会自身并不具备暂时停止地方性法规的适用的权力,自然更不具备授权其他主体暂时停止地方性法规的适用的权力了。
  四、地方人大特别是设区市级人大及其常委会授权暂时调整或者暂时停止地方性法规的适用不具必要性
  1. 从设区市级人大及其常委会的立法权限角度的分析。我国《立法法》第72条规定了设区的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要,在不与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。该条在扩大了市级立法主体范围的同时,为防止地方立法的失范而限制了市级立法的事项范围。而就城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项来看,一般都不涉及改革发展中变化较快、时效性较强、需要及时试错的经济制度、对外开放、市场秩序管理等内容,其与为了改革发展的需要,进而必须就行政管理领域的某些事项暂时调整或者暂时停止地方性法规的适用的关联不是特别紧密。即便是在2015年《立法法》修改前,“较大的市”已经制定生效的涉及三大事项以外的其他事项的地方性法规来看,涉及改革发展需要,必须及时暂停的事项也是不多的。因此,从设区市级地方立法的权限来看,对于最基层的市级地方立法而言,赋予其根据改革发展的需要,就行政管理领域的事项授权暂时调整或者暂时停止地方性法规适用的必要性、紧迫性是值得商榷的。省级地方立法权限虽然大一些,但赋予其暂时调整或暂时停止地方性法规适用的必要性也是不充分的。
  2. 从地方性法规的效力范围的分析。地方性法规一般是为了执行法律、行政法规的规定,根据本行政区域的实际情况所作的具体规定,或者是属于地方性事务需要而制定的,是较为基层的规范性法律文件,内容相对较为具体,具有较强的针对性、地方性和可执行性,特别是市级立法效力只在所辖的设区的市范围内生效。从法的效力的普遍性角度看,在市域范围内,应该做到平等的、统一的适用。市场经济体制和法治国家建设都要求确立和遵循平等原则,法律的平等不仅包括执法和司法层面的平等,也包括作为创设普适性规范的立法的平等。因为国家法律的差异性赋权所带来的发展不平衡不仅伤害国家法制的统一和权威,严格来说也是有悖平等原则、有失公允的。如果说在全国范围内因各种主客观原因尚难完全实现法律的普遍平等,那么在市这一较为基层的行政区域内经济、社会发展的差异性则是较为有限的,是更应突出整齐划一的规范调整的。如果市级地方性法规还不能做到规范范围内的平等是没有充分的理由可以证成的。设区市级地方性法

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