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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
主审法官权力责任清单
【英文标题】 Effectiveness and Statutory Limitation of Judicial Interpretation on Criminal Compensation He Jun, Guo Xiaoli A List of the Powers and Responsibilities of a Responsible Judge
【作者】 王星光【作者单位】 江苏省无锡市中级人民法院
【分类】 法院【期刊年份】 2017年
【期号】 19【页码】 50
【全文】法宝引证码CLI.A.1227513    
  
  党的十八届三中、四中全会及随后出台的《人民法院四五改革纲要》逐步明晰“按照权责利相统一原则,明确和完善主审法官办案责任制”的制度路线,为真正落实“让审理者裁判、由裁判者负责”的司法改革目标提供了制度保障。当然,审判权的独立公正行使必须遵循司法规律。无论是权责利相统一的制度要求,还是审判权独立公正行使的司法规律遵循,必须建立在明确下列问题的基础之上:主审法官的职责定位是什么?其权力有哪些?责任是什么?本文尝试在借鉴边界相关理论和理性辨析主审法官与相关主体关系的基础上,从相关制度的历史发展和现有规定出发,探索明确主审法官的职责定位,逐步厘清其权力责任清单。
  一、理论依据:以边界理论合理界定主审法官的权力责任清单
  权力是一种社会关系属性,而不是一种个体属性,说某人有权力,而不指出对谁有权力,是毫无意义的。在考察权力关系时,必须既考虑上位者的特征,也考虑下位者的特征。同时,理性系统理论家认为,权力结构的设计应该做到赏罚权与责任对等,并按照有利于组织协调和控制参与者贡献的方式分配它们,因此,责任也具有类似权力的社会关系属性。[1]但作为本轮司法体制改革重要创新的主审法官制度并非一个严格意义上的法律用语,而是司法实践探索出来的产物。在我国,这一概念的提出经历了三个阶段。一是实践萌芽时期。即自上世纪80年代末开始,我国法院系统人多案少的矛盾逐步开始显现并呈愈演愈烈之态势。在苦寻破解之道的历程中,虽然有诸如强化当事人举证责任,试图把法官从包揽一切证据调查收集的困境中解脱出来等尝试,但审与判分离,审者不判、判者不审现象突出,审判效率难以提高往往被视为一大顽疾。[2]于是,还权(裁判权)于审判组织的呼声逐渐高涨。但鉴于法官素质参差不齐,法院试图将审判权先放归于一部分被选定出来的优秀法官(即主审法官),主审法官便在实践中应运而生。二是制度确立时期。为真正将主审法官探索落到实处,改革和完善审判组织,2009年出台的《人民法院第三个五年改革纲要》(以下简称《三五改革纲要》)规定:“完善合议庭制度,加强合议庭和主审法官的职责”,第一次以规范性文件的形式将主审法官提升到制度层面加以规制。三是协调发展时期。十八届三中全会之后,主审法官制度随着司法改革的推进,正在实践层面逐步协调发展。实践中,构建“以主审法官为核心、以法官助理和书记员为支撑”的审判组合逐渐成为诸多地方法院审判权运行机制改革的一种模式探索,将主审法官作为审判组合的核心主体。2014年出台的《人民法院第四个五年改革纲要》(以下简称《四五改革纲要》)进一步明确“健全主审法官、合议庭办案机制”、“完善主审法官、合议庭办案责任制”等制度性规定。
  综观主审法官制度的实践初创、制度跟进、实践与制度协调发展的历程,不难看出,主审法官作为“在审判面队内起主导作用并承担相应权责”的资深法官,不仅应是个别正义的具体提供者,在合议庭架构中是集体行使审判权的组织者,在团队化运作模式中更是居于核心地位的管理者。[3]因此,主审法官不仅应被赋予具体个案的审理、裁判的权力,而且应具有与该权力相伴而生的部分审判管理权力,即对团队成员所作的直接影响案件裁判的行为具有管理的权力,并承担相应的责任。因此,主审法官势必无法脱离与司法权传统主体之间千丝万缕的联系,故其权力责任不仅与主体的定位(管理目的)密切相关,而且很大程度上也受到对向客体的制约。这是因为,司法权及其相关权力大致可划分为审判权、审判监督管理权、行政管理权和党务管理权四类,其中尤以审判权和审判监督管理权与司法权的关系最紧密,需要在主审法官制度改革中予以特别的关注。而审判监督管理权与审判权相伴而生,通过组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法,对审判工作进行合理安排,对司法过程进行严格规范。[4]
  正所谓“无规矩不成方圆,无边界不成秩序”。边界作为实现管理目的而人为划分出来的一种稳定的秩序,没有边界,组织就会陷人混乱,任务也就没有了差别化,没有了资源和能力的协调,没有了方向感。根据主流的组织理论基本原理,组织边界往往被描绘成一个组织终止的地方和该组织所处的环境开始的地方,兼具限制和调整的双重属性。[5]其中,边界的限制属性侧重“止于此”,强调发挥管理的控制和监督作用;而边界的调整属性则侧重“发于此”,强调发挥管理的协调和沟通作用。[6]换言之,权力责任的边界包括内核和外延两方面,两者之间便是权力责任的行使空间。但是,边界仅确定了权力责任行使的范围和限度,并不能直接明确权力责任内容,是审判组合优化审判资源、提高审判效率的必要条件而非充分条件。若想真正落实主审法官的权责统一,还需在边界框定的范围内明确权力责任的具体內容和作用对象,即权力责任的清单。
  根据边界的调整和限制双重属性,审判组合中的主审法官权力责任边界可以划分为内边界和外边界,相应的清单可以分为正面清单和负面清单。主审法官的权力责任正面清单展示的是权力责任边界的调整属性,即审判组合内部的主审法官为了克服各主体间的差异性而充分发挥系统功能所行使的权力和履行的责任,类似正当化准则所要求的“在被确认为恰当的控制范围的特定限度内,上级拥有对下属更大和更稳定的控制”,如主审法官与助理审判员(如下所述,本文认为在当前的司法改革背景下,助理审判员制度仍有存在的必要和可能)、法官助理以及书记员之间的权力责任。[7]权力责任负面清单展示的是权力责任边界的限制属性,即在限制外部对审判组合过多干预的同时,又赋予外部环境一定的监督职责的内容,类似正当化准则所要求的“上级的权力需被限制在某些领域里”,如审判组合外的院庭长将部分直接关系具体案件裁判结果的审判监督管理权限归还于主审法官,真正实现“让审理者裁判”。[8]同时对于审判结果行使事后监督权,切实落实“由裁判者负责”。如此,主审法官的权力责任清单必然涉及:(1)其与行政领导间审判监督管理权的让渡与承接;(2)其与其他法官间的管理与协作;(3)其与合议庭间的责任承担,等。因此,准确界定主审法官与相关主体间关系便也成为合理框定权力责任清单的必然要求。
  但以审判组合改革的实践观之,主审法官权力责任的外边界(同院庭长间的审判管理权责)与内边界(同审判组合内部成员的权责)均有待进一步厘清。这是因为:
  1.主审法官的职责定位不清。在我国,理论界和实务界对于主审法官的职责定位尚存在较大争论,主要有以下几种观点:一是职务说,认为主审法官是经过一定的组织程序选拔出来并加以任命的职务,相当于合议庭的负责人。二是角色说,认为主审法官就是具体承办案件的法官或者合议庭中的审判长。三是权责说,认为主审法官是比其他法官享有更多权力、承担更多责任的法官。四是资格说,认为主审法官就是一种资格而已。[9]上述不同观点产生的深层次疑问在于:主审法官是相对于一般法官而言的概念,还是审判组合中的领导者和核心人物?若作为审判组合中的核心,主审法官与独任制、合议制之间的关系如何?如何辨析改革中的主审法官与行政领导、合议庭以及其他法官间的关系,即主审法官的内涵和外延到底是什么?实践萌芽时期的主审法官是在缓解案多人少矛盾和法官队伍素质参差不齐的现状后,通过从法官中选任部分有较高素质和审判能力的人作为主审法官,赋予其相对于一般法官有更大裁判权的方式,解决审判工作中长期存在的法官权与责、审与判相脱离的弊端,使人民法院的诉讼方式与国际通行的诉讼结构与诉讼方式接轨,提高法院的办案质量和效率。[10]即主审法官是相对于一般法官而言,拥有更多案件裁判权的特殊法官。协调发展时期的主审法官作为审判组合中的核心主体,除享有更多裁判权外,还拥有一定的组合管理权限,如组合内案件分配权、裁判决定权、文书签发权,对其审理案件裁判文书的直接签署权。但是,主审法官、审判组合、独任制、合议制之间的关系尚显凌乱,即主审法官如何在审判组合中自如地发挥主导作用或者拥有哪些特殊的权力责任,有待进一步梳理并加以明确。
  2.主审法官的权力范围不明。关于主审法官权力方面的争议焦点主要在于:是否应当赋予主审法官较一般法官更多的权力。肯定者认为,主审法官应被赋予较一般法官更多的权力,如庭审排定、文书签发、强制措施决定、对案件作出裁判等权力,如此将会更好地理顺合议庭法官与院长、庭长及审判委员会的权、责、利之关系,杜绝院长、庭长迳行改变合议庭决定的做法,防止审判业务的行政集权化。反对者则认为,法律赋予法官的权力是平等的,实行主审法官制虽然没有减少和削弱一般法官的现有权力,但是与主审法官相比,其权力显然被相对弱化了,必将导致一种局面:都是依法定程序经人大任命的法官,却因院庭长“对法官知识与人品的信任”程度不同而行使不同的审判权力,这显然有悖于现行立法规定和法官平等行使审判权的原理。[11]概言之,肯定者从主审法官与行政领导间的关系角度着眼,以赋权将有利于减少行政干预为由,主张赋予主审法官相对更大的权力;否定者从现行立法规定和审判权平等行使的角度着眼,以赋权将导致人为破坏法律规定为由,反对赋予主审法官相对更大的权力。
  3.主审法官的责任范围不一。主审法官责任方面的争议焦点主要在于合议制中主审法官的责任定位与范围,即合议制中是否需要突出强调主审法官的个人责任?若需要,其责任范围如何界定?一是,关于责任定位方面,《三五改革纲要》第五条规定:“完善合议庭制度,加强合议庭和主审法官的职责,”将主审法官的职责加强作为合议庭制度建设的一个方面,前者从属于后者。但是,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中有关“完善主审法官、合议庭办案责任制”的规定似乎又有将主审法官责任与合议庭责任相提并论的意味,即主审法官办案责任制实质就是独任制法官办案责任制,两者是并列的关系。二是,若在合议制中区分主审法官的责任范围,相关规定和实践做法又有所不同。如上海市司法改革试点方案中明确指出,“在合议庭审理案件中,主审法官承担除应当由合议庭成员共同担责部分之外的所有责任”,即兜底式的责任追究。[12]最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》)第30条规定:进行违法审判责任追究时,根据合议庭成员是否存在违法审判行为、情节、合议庭成员发表意见的情况和过错程度合理确定各自责任,即区分式的责任追究。概言之,主审法官与合议庭的关系,以及合议庭内部主审法官与其他成员的关系,均会影响甚至决定主审法官的责任追究。
  二、关系梳理:主审法官与相关主体之间关系的理性辨析
  (一)主审法官与行政领导之间的关系
  1.裁判权由行政领导归还于主审法官。审理裁判权的判断性和中立性特点,决定了法官必须保持较高程度的独立性,以保证其活动的公正性、正当性和合法性。换言之,独立性是法官履行司法职能的需要,是实现司法公正的前提条件,是提高司法效率的基本途径,是制约权力、防止腐败的主要手段,也是人权的重要内容和基本保障。[13]作为独立的司法裁判者,法官本应同时具有审与判双项权能。但边界并不是刚性的,而是一种具有渗透性的隔膜,如不进行合理规制,便易造成对其他权力的侵害。如本次司法改革之前,重大疑难复杂和特殊案件均需经过院庭长审批、同意后才能定案,承办法官仅负有查清事实的责任或日权力,根本无法独立作出甚至影响裁决结果,即审理权是归属了承办法官,但裁判权却由院庭长等行政领导行使。随着“让审理者裁判”明确写入《决定》,还权于审判者,让法官(至少是主审法官)不仅拥有审理案件的权力,更有裁判的权力,逐渐成为共识。因此,主审法官与行政领导间的关系之一便是裁判权由后者让渡或日归还于前者,此举既是实现司法独立和法官独立的应有之意,也符合司法审判发展的客观规律。
  2.部分审判监督管理权由行政领导让渡于主审法官。审判监督管理权包括:(1)审判资源配置权,即按照规则对审判组织的组成人员作出合理安排的权力。(2)审判监督权,即对人民法院工作进程进行监督和督促的权力。(3)裁判文书的审批权或者签发权,即对审判组织起草的裁判文书进行审核把关的权力。(4)裁判意见的确认、变更、修正或者异议权。(5)法官工作考核权。其中,审判资源配置权、审判监督权和法官工作考核权均系从宏观层面的人员、组织管理,行政色彩相对更重,而与具体案件的裁判结果关联性相对更小。在当前法官素质尚无法达到理性状态的情况下,此些监督管理权仍须存在,且宜由行政领导继续行使。而裁判文书的审批权和裁判意见的确认、变更、修正权均系对具体案件实体裁判的权力,理应由享有裁判权和团队主导权的全权法官(即主审法官)对团队内的人员行使,即此两项审判监督管理权能应由行政领导让渡于主审法官。
  (二)主审法官与合议庭之间的关系
  主审法官作为员额内法官,是一种资格和身份,与作为法定审判组织合议庭之间本不具有必然的联系,但《决定》中有关“完善主审法官、合议庭办案责任制”的规定似乎又有将主审法官与合议庭在某种场合下相提并论的意味,由此可能引发对主审法官与合议庭之间关系的思考。但两者间的关系是否确如个别学者所言的那么紧张,进而否定主审法官负责制呢?如有人认为,主审法官负责制在合议审判的框架内运行时,不可避免地与合议庭办案责任制存在着难以调和的矛盾,进而得出主审法官负责制不应该成为今后合议庭改革的主流方向的结论。[14]笔者对此不敢苟同。
  1.两者的评价标准并不同一。从形式上而言,主审法官应当是具有特定权力、承担特定责任的法官;从实质上而言,主审法官应当是政治素质、业务能力和个人品行均达到一定标准的法官。换言之,主审法官应是法官中的特殊群体。而合议庭是与独任庭相对的概念范畴,是我国法定的审判组织之一。故此,主审法官与合议庭之间并不是同一评价语系下的产物。需要注意的是,主审法官尽管在追责层面可以类同于独任庭,与合议庭的评价有一定相通之处,但如上文所言,主审法官的制度设计主要在于还权于裁判者,责任追究只是还权后的必然要求,不能将此作为动摇主审法官系法官而非审判组织的根本定位。
  2.两者间存在着一定的并列和交叉。尽管主审法官的最终定位仍是法官,有别于合议庭等法定审判组织,但如前所述,《决定》中有关规定似乎赋予了主审法官另外一种身份——一种与合议庭相并列的责任追责主体。笔者认为,主审法官的用语至少应当包含两个层面:一是职责定位上,主审法官是具有特定权力并承担特定责任的法官个体;二是责任追究上,主审法官类同于独任庭,因为独任庭中的案件裁判权均由独任法官一人享有,从权责统一的角度而言,独任庭的责任必然

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