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【期刊名称】 《法学杂志》
走向城乡环境正义
【副标题】 以法制变革为视角
【英文标题】 On Environmental Justice In China,Urban And Rural Areas
【作者】 晋海【作者单位】 河海大学
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 城乡环境二元趋势 城市中心主义环境法制 实质自由 城乡环境正义 法制变革
【期刊年份】 2009年【期号】 10
【页码】 74
【摘要】

“城市环境趋向好转,农村环境不断恶化”这种二元趋势的凸现,提出了我国的城乡环境不正义问题。城乡环境不正义问题的出现,不仅与我国城市中心主义环境法制有关,更与我国农民实质自由严重匮缺相联系。走向城乡环境正义,不仅要消解我国环境法制中的城市中心主义,更要实现城乡居民在政治、经济与社会权利上的平等,并对农民权利实现的保障机制作出制度安排。

【全文】法宝引证码CLI.A.1141928    
  一、对我国城乡环境二元趋势的价值追问:城乡环境不正义问题的提出
  (一)我国城乡环境二元趋势产生的环境法制根源
  长期以来,我国无论在环境立法还是在环境执法上均存在着明显的城市中心主义。环境立法中的“城市中心主义”主要表现在两个方面:(1)农村环境立法供给严重不足。与相对完善的城市环境保护立法相比,我国农村环境立法供给严重不足。我国农村土壤污染、面源污染、城市污染转移等问题形势严峻,然而,我国土壤污染防治、集约化畜禽养殖污染防治、面源污染防治、城市污染转移控制、农业生态补偿、农业清洁生产等多项农村立法依然空白。(2)农村环境法律的不适应性。农业污染以及乡镇企业污染的自身特点,决定了农村环境污染防治及其立法的特殊性。但是,“我国目前的诸多环境法规,如《环境保护法》、《水污染防治法》等,对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够。”[1]我国“现行的污染防治法律原则和制度,着重反映了大中城市的环境保护需要,……适应乡村和乡村企业环境管理的专门法律制度甚至可以说基本上是空白。”[2]
  环境执法中的“城市中心主义”,主要表现在以下两个方面:(1)环境管理机构设置中的城乡差别。与各级城市政府相对健全的环境管理机构相比,我国绝大多数乡镇没有专门的环保机构和队伍,也没有形成环境监测网络体系。农村环境管理机构的匮乏,已严重影响了农村环境执法,许多乡镇的环境法律制度执行率远远低于城市环境法律制度的执行率。[3](2)环境保护投资上的城乡差别。长期以来,城市环境污染通过各种途径、各种形式向农村扩散,但是,农村从财政渠道却几乎得不到污染治理和环境管理能力建设资金,也难以申请到用于专项治理的排污费。[4]“中国污染防治投资几乎全部投到工业和城市。”[5]环保投资上的城市中心主义同样明显。
  自上而下发动的中国环境保护运动决定了政府在环境保护中的主导地位。然而,城市中心主义环境法制使得农村环境管理处于缺位状态。在此情况下,城市污染向农村转移、农村环境日益恶化,就成为一个必然的趋势。城乡环境二元趋势是我国城市中心主义环境法制的直接产物。
  (二)城乡环境二元趋势对当代我国农民生存和发展的影响
  在城乡环境二元趋势下,许多地区农村环境的日趋恶化,已经严重损害了千百万农民的经济利益。张玉林教授梳理了有关学者的研究成果:[6]郭士勤等人对1988年全国环境污染所造成农业损失的估算值为125亿元人民币,而这是当年农业税的1.7倍,相当于同年2294万农民1年的纯收入。郑易生等人对1993年损失的估算值为444.6亿元人民币,而这是当年农业税的3.5倍,相当于4824万农民的年收入。郑易生等人估算1995年的损失为819.6亿元人民币,而这是当年农业税的2.9倍,相当于5196万农民的年收入。张玉林进一步指出,由于各地区污染的程度不同,全国的9亿农民并不会平均分摊这些损失,那些污染严重地区的农民将承受更多的恶果,一些人可能倾家荡产。农村环境的不断恶化还对千百万农民的生存和发展构成严重威胁。张玉林认为,农民更直接和更全面地依赖于自然环境和资源,也更多地暴露于自然环境之中,因而环境污染对农民所造成的损害也是全面的和无所不在的,它所带来的除了可能计算的直接经济损失之外,还有无法计算的生产的基础条件、生活的根基,以及健康和生命本身。[7]众多癌症村农民流离失所和家破人亡的场景,真切地反映了一些农村地区环境恶化下农民的生存处境。
  (三)我国城乡环境二元趋势:城乡环境不正义问题的出现
  美国著名哲学家约翰·罗尔斯提出的作为公平的正义理论包括两个正义原则:(1)每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利;(2)社会和经济的不平等应这样安排:使它们①在与正义的储存原则一致的情况下,适合于最少受惠者的最大利益;并且②依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。[8]对于上述两个原则,罗尔斯强调,第一个原则优先于第二个原则,在第二个原则中,公平的机会平等优先于差别原则。罗尔斯的正义理论较好地平衡了当代人与后代人、自由与平等、社会与个人的利益关系,被称为是“迄今为止西方社会所有对公平价值观念所作的解释中最令人满意的一种。”[9]
  根据罗尔斯的正义理论,正义原则是当事人在一个“公平”的原初状态中达成的契约。为了保证他们能够“无偏私”达成原初契约,罗尔斯假设了一个“无知之幕”,其基本作用在于“屏蔽”一些可能影响当事人作出公平选择的个人信息,诸如个人天赋、出身、地位、志趣等。具体到城乡环境正义问题,虽然在“生态危机”时代,他们知道环境利益已成为一项迫切的人身需求,基本环境利益是一项“基本善”,[10]但是,当事人对于自己是“市民”还是“农民”没有认识,因此,理性的当事人将会要求,无论是市民还是农民,都应能享有一个安全的、有益于健康的环境,只有这样才能保证其实现其人生计划。由于当事人地位是平等的,因此,法律和政府在分配环境保护成果、负担和风险时,只有无歧视的分配方案才能获得当事人的一致同意。换言之,在分配环境保护成果、负担和风险时不对农民或市民采取“歧视”态度,而这正是城乡环境正义的基本内涵。
  我国城乡环境二元趋势产生的直接根源是我国城市中心主义环境法制。它清晰地显示出我国环境保护“重城轻乡”的价值偏向,作为中国最大的弱势群体的农民并未受到法律和政府应有的关注与尊重。从城乡环境二元趋势的后果来看,它不仅给许多农民“带来了巨额的直接经济损失,而且严重破坏了一些农村地区生态和生活环境,对农民的健康和生命造成威胁,危及农民的生存。”[11]农村环境问题已成为“三农”问题的重要内涵,并使弱小的农民更加贫弱。可见,城市中心主义环境保护不仅违背了权利平等保护的原则,而且也违背了差别原则,我国城乡环境二元趋势反映出的是一种城乡环境不正义。
  二、城乡环境不正义的社会经济根源:农民实质自由严重匮缺
  (一)公民实质自由与环境保护
  环境问题是一个综合性的问题。寻求解决环境问题之道,必须从政治、经济、社会和文化等多维视角,全方位审视国家的环境政策和法律。中东某些石油国家,虽然人均收入水平较高,但由于收入不平等和教育、政治体制等其他因素的影响,更能体现综合发展水平的人类发展指标却很低。因此,这些国家较高的人均收入水平未必与较好的环境水平相对应。[12]可见,环境保护运动的顺利开展,必须建立在一定的政治、经济、社会、文化以及技术基础之上。
  著名学者阿马蒂亚·森于1999年提出了以自由看待发展的发展观。根据“对发展的理论与实践产生了革命性影响”(前联合国秘书长安南语)的发展观,实质自由不仅是发展的首要目标,也是发展的主要动力。实质自由是指享受人们有理由珍视的那种生活的可行能力,包括政治权力、经济条件、社会保障等。森指出,人们可以成功地实现什么受到经济机会、政治自由、社会权力、促进良好健康的条件、基本教育以及对开创性行为的鼓励和培养等因素的影响。自由与自立的主体才是发展的主要动力。[13]如前所述,政治文明、经济增长、社会发展与技术进步等都是提升环境保护能力的重要因素,因此,公民的实质自由不仅是推动国家政治文明建设、经济和社会发展、文化与技术进步的重要动力,而且,也是提升环境保护能力的重要基础和推进我国环境保护、促进环境保护法律良好运行的重要工具。
  (二)农民实质自由与农村环境问题
  城乡经济社会二元结构是发展中国家的普遍现象。由于产生于特殊的社会背景,我国的城乡经济社会二元结构远比其他发展中国家突出。在我国长期而独特的城乡经济社会二元结构下,当代中国农民在政治权利、经济收入、教育条件、就业机会以及社会保障等诸多方面的实质自由严重匮缺,并对我国农村环境保护产生深刻影响。
  20世纪80年代以后,乡镇企业在我国农村迅速发展,但是,乡镇企业并不是新兴生产力的表现。乡镇企业的大发展,在一定程度上就是落后

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