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【期刊名称】 《政法论坛》
从美国启动201条款谈保障措施制度
【英文标题】 A Talk on Safeguard Measure System from the US Implementation of 201 Clause
【作者】 张丽英【作者单位】 中国政法大学
【分类】 外国宪法
【中文关键词】 201条款;保障措施;选择性与不歧视;豁免;发展中国家
【英文关键词】 201 Clause;Safeguard Measures;Optional and Indiscriminative;Immunity;Developing Countries
【文章编码】 1000—0208(2002)04—031—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2002年【期号】 4
【页码】 31
【摘要】

美国于2002年3月启动201条款,对进口钢铁采取保障措施。包括中国、欧盟、日本等国及利益方在内的各国对此均作出了反应,各有关国纷纷要求与美国磋商,并向世贸组织申诉,有些国家还拉出了报复清单。此案是中国加入世贸组织后第一次利用世贸规则来解决贸易争端,具有重要的意义。

【英文摘要】

In 2002March.the U.S.A implemented the 201clause and began to take safeguard measures against imported steel.Many a country,including China,EU,Japan,and other interested parties responded to this action.They demanded negotiations with the U.S.A,submitted complaints to WTO,and some even listed the retaliation sheet Since this case is the first case in which China used the WTO rules of settling international trade disputes after China’S accession to the WTO,it is of significance to China This paper,on the basis of analyzing the201clause of the U S A.reveals the actual purpose of the U. S.A to implement the 201 clause.At the same time.it also does some discussions on and comparison between the 201clause and the WTO safeguard measures agreement and points out the inconformity of the 201clause of the U. S. A and the safeguard measures agreement of WTO

【全文】法宝引证码CLI.A.115709    
  一、问题的提出——美国启动201条款实施对本国钢铁业的保护
  2001年6月,美国总统布什依美国钢铁业的请求,要求美国国际贸易委员会依美国贸易法第201条,对进口钢铁产品展开调查。2001年10月公布的调查结果中,美国国际贸易委员会确认共有16项进口钢产品对美国企业造成了“严重损害”,并建议按照美国贸易法第201条,采取提高钢铁的进口关税等项措施,以保护美国的钢铁业。2002年3月,美国总统布什决定,美国从3月20日起将对钢铁产品实施为期3年的临时保障措施,对大多数进口钢材征收8%至30%的进口关税,并对厚钢板实行限额进口。这是迄今为止美国对进口钢铁采取的最重的一次贸易限制,也导致了世界范围内的钢铁纠纷,包括中国在内的几十个国家数百亿美元的钢材因此将面临重创。[1]
  此次启动201条款的具体内容实际上包括了三个部分:1.2002年3月20日,美国对进口钢铁产品正式实施保障措施:2保障措施不适用于与美国签有自由贸易协议的国家,包括加拿大、以色列、约旦及墨西哥等四国:3对于世贸组织中的发展中成员,并且该成员个别出口至美国的单项产品总额低于该产品总进口额的3%,该产品总和低于总进口额的9%,可不适用保障措施。阿根廷、印度、南非、泰国等将免除征税,而中国、巴西、韩国、俄罗斯、乌克兰等则仍适用保障措施。[2]
  美国此举引起了世界受影响各国的强烈反对。中国外经贸部立刻表明了严正立场,认为美国的做法是一种保护主义做法,违反了WTO的规定。[3]3月22日,中美两国代表在华盛顿进行了磋商。中国代表在磋商中指出美方的做法违反了世界贸易组织有关协议,并着重要求美国政府正视中国是发展中国家的事实,对中国输美全部钢铁产品适用发展中国家待遇。中国代表团还向美方提出贸易补偿要求,并声明保留根据世界贸易组织协议采取进一步措施的权利。[4]中国政府认为美国作为世界主要贸易大国之一,对维持国际贸易秩序负有重大责任,应当充分考虑到此举对国际贸易秩序造成的重大损害。事实上,美国钢铁产业当前面临的问题是由于其内在产业结构不合理所造成的。采取保护主义措施只会阻碍产业结构的良性调整。且中国向美国出口相关钢铁产品占美国进口同类产品比例很小,根本未对美国钢铁业造成严重损害。[5]由于中美有关美国启动201条款的磋商失败,中国常驻世贸组织代表团已向世贸组织争端解决机构提出要求审议中国提出的成立专家组解决与美国钢铁贸易纠纷的请求。[6]欧盟也已向WTO提出了要求审议的要求,并在寻求从美国得到补偿。欧盟钢铁产业官员说,美国钢铁进口关税给他们带来的损失每年将高达20亿美元。[7]欧盟认为,美国大幅提高关税是“完全没有根据和不公平的”与世贸组织规则相悖。且欧盟无法接受美国调整关税对欧盟钢铁工业造成的巨大冲击。美国进口钢材的25%来自欧盟。美国大幅提高关税将大大压缩欧盟钢材的出口市场,影响欧盟27万钢铁产业从业者的工作和生活,甚至给欧盟社会带来不稳定因素。这次美国使用201条款,欧盟担心受影响而使原来出口美国的钢铁产品转向出口欧盟市场。3月27日,欧盟宣布采取临时钢铁保障措施以防止因美国采取钢铁保护主义政策而导致的国际钢铁产品对欧盟市场的冲击。欧盟自3月29日开始,对来自各国的15种钢铁产品征收149%到26%不等的附加关税。这一临时措施将最长持续6个月。[8]
  日本估计,美国对进口钢铁产品实施保障措施将造成日本钢铁企业约1. 7亿美元的损失。日本政府已于2002年3月20日向世贸组织对美国提起申诉。日本政府决定从6月18日起对美国的钢材制品征收100%关税,作为对美国实行的钢铁进口紧急限制的报复措施。[9]在报复措施的压力下,美国于6月17日公布了钢铁产品保障措施排除适用产品47项,这是日本政府发动对美国报复关税措施以来美国第二次发表豁免清单。[10]。
  二、美国201条款在实质条件上与WTO保障措施协定的差异——两者显示出“趋松”和“趋严”的不同发展趋势
  美国201条款的渊源可以追溯到1942年美国与墨西哥的贸易协定。在该协定中,首次出现了“逃避条款”(保障条款),规定“如果因未能预见的发展和给予本协定附录所列商品的优惠致使该商品进口增加以致严重损害或严重威胁本国同类或类似商品生产者,签字一方的政府有权在必要的时间或范围内全部或部分撤销或修改该优惠以避免上述损害。”即缔约方若因承担协定义务而对已不利,可以全部或部分地免除义务{1}(P.8)
  二战后,美国一方面积极推动世界范围内的贸易自由化,另一方面,又担心美国的产业会因贸易的自由化而受到大量增加的进口产品的损害,于是,此后,在美国与许多国家的贸易协定中都有这种条款的规定。1974年美国贸易法第201节专门对“逃避条款”进行了规定,因此,该条款又被称为201条款。该条款历经多次修订,最后于1994年根据乌拉圭回合的《保障措施协定》进行了修订。1947年在起草国际贸易组织章程时,美国代表极力主张应包含“逃避条款”,其理由为可使缔约方在执行第四章时有更多的灵活性,使各缔约方在遇有紧急情况时可以跳出国际协定束缚的桎梏{2}(P.232)。该条款可使缔约方在特殊情况下,临时修改其承担的义务。为了避免该权利的滥用,条款要求各国在采取行动前应通知国际贸易组织,并与其他有关成员进行磋商。该主张得到了多数国家的赞同。经过对美国草案的修改,保障措施条款被引入了多边协定,即当时的关贸总协定,其影响力也远远超过了双边协定。可见世贸组织法律体系中的保障措施制度的渊源也是美国的“逃避条款”。

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  现行的“201条款”是依乌拉圭回合的《保障措施协定》修订而来的,实际上是美国贸易法的第201节到204节规定,该四节的内容通称为“201条款”。在实施保障措施的实质要件方面,依202节的规定,调查机构肯定性的结论必须建立在以下事实的基础上:第一,特定产品的进口持续增加(绝对数量或相对于美国国内生产数量):第二,美国国内市场特定产品的相同或直接竞争产品的生产商受到严重损害或损害威胁:第三,进口的大幅增加是美国国内生产商受到的严重损害或损害威胁的实质原因。尽管“201条款”是依乌拉圭回合的《保障措施协定》修订而来的,但两者之间仍存在着一定的差异。在实施保障措施的实质要件上的差异主要表现在两个方面,其总的趋势是美国的201条款在实施的实质条件上在向逐渐宽松发展:第一,在因果关系方面,美国的201条款只包括了一个因果关系,即激增的进口与国内产业受到严重损害或严重损害威胁之间的因果关系:而WTO的保障措施制度则要求两个因果关系,即进口激增与“未能预见的发展”以及履行世贸组织协议义务的因果关系,及进口激增与国内产业损害之间的因果关系。在1951年的捷克斯洛伐克诉美国皮帽案(Hatters Fur 1951)中,专家组认可了美国提出的“妇女帽子式样的改变”是一种“未能预见的发展”,裁定此种帽子的状况达到了美国“免责”条款规定的严重损害的标准,结果美国提高了该产品的关税。而捷克则不认为女用帽子式样的改变是“未能预见的发展”{3}(P.45)。该案在成员方是否有义务要证明“未能预见的发展”上是模糊的。后来的韩国奶制品进口保障措施案[11]和阿根廷对鞋子保障措施案[12]明确了证明“未能预见的发展”是成员方的义务。[13]而美国在《1974年贸易法》的制定过程中,美国参议院要求新的贸易法废弃对这一因果关系的要求,其理由是:“这一要求非常难以满足,并且已经成为进口救济的主要障碍。”美国201条款免除了证明“未能预见的发展”义务的要求,表现了一种实施保障措施放松的趋向。第二,在进口增加造成损害的判断上,美国“201条款”仅要求证明存在数量的绝对或相对增长即可,而WTO保障措施制度在程度上的要求高于美国的规定,不仅要证明这种绝对或相对的进口增加足以对国内产业造成严重损害或威胁,而且要证明进口增加必须是足够近的、足够突然的、足够急剧的和足够明显的,并且在量和质方面都给国内产业造成严重损害或威胁。将现行的美国贸易法与1947年法相比,美国调查机构在判断对产业的严重损害和严重损害的威胁时所考查的因素越来越多,[14]而影响的程序要求却在放松。
  美国在保障措施规定上的改变显示其向逐渐放松的发展趋势,而WTO的保障措施体系则向逐渐严格和具体化发展。尽管两者都是关于保障措施的规定,但两者的目的不同,美国201条款是国内法,其目的是保障国内产业的安全,而WTO的保障措施制度则是为了保障世界自由贸易体制运转的安全。
  三、美国启动201条款在严重损害的实质原因上的缺陷——造成美国目前钢铁产业低迷状况的主要原因并非进口的增加
  依美国的201条款,启动保障措施,“进口的增加是造成严重损害的主要因素”是需要证明的前题条件之一。美国认为数据显示,自1998年以来,美国钢铁业共有31家钢铁公司申请破产保护,数万钢铁工人失业,美国国内的钢铁价格跌至20年来的最低

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}周汉民,邱一川.中国入世与保障措施协议的运用(J).国际商务研究,2001,(1).

{2}李双元,蒋新苗主编.世贸组织(WTO)的法律制度 ——兼论中国“入世”后的应付措施(M).北京:中国方正出版社,2001.

{3}王新奎,刘光溪主编.WTO与保障措施争端(M).上海:上海人民出版社,2001.

{4}赵维田.世贸组织(WTO)的法律制度(M).长春:吉林人民出版社,2000.

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