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【期刊名称】 《政法论坛》
在联合国框架下解决危机
【副标题】 评“9·11”事件后安理会反恐决议
【英文标题】 Resolving Crisis under the Framework of the United Nations
【英文副标题】 Remark on the Antiterrorism Resolution of Security Council after “9·11”
【作者】 李鸣【作者单位】 北京大学
【分类】 法律经济学
【中文关键词】 “9·11”事件;安理会;反恐;联合国宪章;使用武力
【英文关键词】 Event of“9·11”;Security Council ;Anti2terrorism;The Charter of United Nations;Use of Force
【文章编码】 1000—0208(2002)04—130—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2002年【期号】 4
【页码】 130
【摘要】

“9·11”事件后,安理会随即通过三个反恐决议。这些决议主要涉及《联合国宪章》第27条(大国协商一致原则)、第39条(安理会管辖权确立)、第41条(安理会的非武力措施)、第42条(安理会的武力行动)和第51条(会员国单独或集体自卫权)。这些决议证明了联合国解决危机的作用,也暴露了联合国在控制武力使用方面的局限,还提出了一些值得思考的法律问题。

【英文摘要】

Immediately after the occurrence of“9·11”,the Security Council P.assed three antiterrorism resolutions. These resolutions mainly include the articles of The Charters of United Nations such as,article 27(principle of big nations’unanimous agreement),article 39(establishment of jurisdiction of the Security Council),article 41(non2force measures of the Security Council),article 42(force action of the Security Council) and article 51(individual or collective self2defense right of the member states) . These resolutions P.roved the United Nations’function of resolving crises,and betrayed the localization of the United Nations in the asP.ect of controlling the use of force as well. Some legal issues worthwhile thinking have been raised as well.

【全文】法宝引证码CLI.A.115712    
  2001年美国发生“9·11”事件后,联合国安理会迅速做出反应,9月12日即通过1368号决议,“最强烈地断然谴责2001年9月11日在纽约、华盛顿特区和宾夕法尼亚州发生的令人发指的恐怖主义攻击,认为这种行为,如同任何国际恐怖主义行为,是对国际和平与安全的威胁”。9月28日和11月12日,安理会又相继通过1373号和1377号决议。1373号决议呼吁和决定采取有关行动打击恐怖主义,1377号决议通过了一个“全球努力打击恐怖主义的宣言”。[1]
  安理会的这些决议,是国际社会在联合国框架下解决国际和平与安全危机的又一次尝试。按照《联合国宪章》(以下简称宪章)的规定,联合国的首要宗旨是维持国际和平与安全(第1条),从这一意义上讲,联合国主要是一个集体安全组织,解决和平与安全危机是它的重要责任。而联合国又将这一重任交给了安理会,由安理会代表联合国履行维持和平与安全的职能(第24条)。作为联合国的维和机构,安理会有权在发生威胁和平和破坏和平的情况下,建议和决定采取恢复国际和平与安全的行动(第39条)。安理会有权采取的行动包括非武力措施(第41条)和武力行动(第42条)。宪章的这些规定,构筑了联合国集体安全体系的核心内容。安理会通过反恐决议这一事实本身,意味着有关事项落入安理会的职权范围,联合国集体安全体系启动。这是一次在联合国框架下的维和行动。
  本文将根据宪章的有关规定,对安理会的反恐决议做一评论,以确认联合国在解决危机方面的作用及其限制,并提出一些法律问题求教于学界。
  一、大国协商一致原则启用
  安理会能否履行宪章赋予的维和职能,首先取决于5个常任理事国能否协商一致。5大国协商一致是1945年2月雅尔塔会议确定的安理会程序原则,在旧金山联合国制宪会议上被写进宪章第27条。根据这个原则,安理会表决非程序性事项时,需要9个理事国的可决票,其中包括5个常任理事国的同意票。换言之,任何一个常任理事国的反对票都可以否决有关非程序性事项决议的通过,也就是常说的否决权。安理会的表决形成了一个习惯,这就是弃权票不构成反对票,即不能否决一个非程序性决议的通过。宪章第41条规定的非武力措施和第42条规定的武力行动,都属第27条所说的非程序性事项。
  冷战时代,由于大国特别是美苏间的对立,否决权被频频使用{1}(P.21—146),安理会要形成维和决议并非易事。某些有影响的决议还存在较大的争议。[2]宪章创立的集体安全体系没有发挥预想的作用。
  冷战结束后,大国之间的关系由对抗逐渐走向缓和,安理会决议的数量有所增加。1990年,安理会通过著名的第678号决议,授权会员国与科威特合作,采取一切手段恢复该地区国际和平与安全。[3]之后,在波黑、索马里、海地和东帝汶等问题上,安理会都形成了维和的决议。
  然而在一些重大国际危机中,安理会由于大国的分歧仍然无法采取有效的行动。最明显的是1998年科索沃问题。以美国为首的北约绕过联合国,对南联盟进行了军事打击,创造了一个单方面的人道主义干涉的先例。安理会维持国际和平与安全的权威受到严重损害。
  这一次安理会站在了反恐第一线,联合国在危机时刻又发挥了作用。这对恢复联合国维和的权威是有意义的。值得一提的是,安理会不仅迅速做出反应,而且有关的决议都是一致通过。这在安理会的历史上是罕见的,[4]表明了包括5大国在内的国际社会在反恐问题上的空前团结。这使得大国协商一致原则进一步体现了正面价值。[5]而大国协商一致情况越多,联合国在解决危机方面的作用就越大。这次大国协商一致原则的运用,对于未来在联合国框架下解决危机可能产生积极的影响。
  然而,联合国能否进一步发挥维和作用,从根本上讲取决于大国关系的走向,特别是它们在具体事件中国家利益的互动。5大国这一次显示出的高度团结,一方面可以说是它们之间政治关系缓和的反映,但最本质的恐怕是个利益关系问题。有关的决议将恐怖主义视为对国际和平与安全的威胁,表明恐怖主义是一种公害,反对恐怖主义事关各国的切身利益。这种由各国相同利益构成的共同利益,使国家超越了分歧走到一起,于是才有了安理会的一致,才有可能在联合国框架下打击恐怖主义。
  有关决议还显示了国际合作的重要性。三个决议都呼吁和要求国际社会协力合作打击恐怖主义。这说明在国际关系中,有一些重大的问题必须依靠国际社会的共同努力才能解决,尤其是在科学技术高度发达和各国经济相互依存的今天。恐怖主义问题是一个例证。恐怖主义跨国性的特点,要求动员国际社会采取联合行动,国际合作反恐必不可少。而仅靠一个或少数国家,无法解决恐怖主义威胁问题,再强大的国家也是如此。国际合作是解决各国面临共同问题的必经之路,作为集体安全组织的联合国得以成为打击恐怖主义的重要选择。
  因此.进一步加强联合国在应对危机方面的作用,关键是发现和确认共同利益,认清和阐明国际合作的必要性和迫切性。共同利益是国际合作的前提,国际合作是实现共同利益的途径。五大国超越分歧,以合作追求共同利益的政治意愿,是在联合国框架下解决危机的决定因素。
  二、恐怖主义是对国际和平的威胁
  安理会要通过决议,宪章第39条的适用不可或缺,因为按照第39条的规定,安理会只有在发生威胁和平和破坏和平的情况下,才可以建议和决定为恢复国际和平与安全而采取的行动。第39条是宪章第7章的入门条款(basis article)。安理会通过将“9·11”事件在内的恐怖主义行为视为对国际和平与安全的威胁,确立了对该事项的管辖权。
  安理会将恐怖主义视为对国际和平的威胁,这并不是第一次。早在洛克比空难后,安理会就通过决议如此定性恐怖主义。[6]不过,这次的提法最为严重,第1377号决议宣告“国际恐怖主义行为是21世纪对国际和平与安全的一个最严重的威胁”,国际恐怖主义行为是对所有国家和全人类的挑战”。这种提法可能具有重要的法律意义,因为它加强了将恐怖主义视为国际罪行的主张。
  恐怖主义是公认的犯罪行为,这一点没有疑义。但不少人主张,恐怖主义行为不仅仅是一种普通的刑事犯罪,而且是一种国际罪行。[7]国际罪行的概念自从1970年国际法院巴塞罗那一案之后,变得更加清晰。国际法院在该案中提出“对一切人的义务”(obligations erga omnes) 的概念:这种义务是“一个国家对国际社会整体的义务,从性质上讲是所有国家关注的事情。这种义务由于所涉及的权利的重要性,所有国家对有关权利的保护都能够被认为是有法律利益的,因而是对一切人的义务”。国际法院举例说,这种义务“在当代国际法上来自于侵略行为和灭绝种族行为的非法性,以及个人基本权利的原则和规则,包括防止奴隶制和种族歧视”。[8]“对一切人的义务”由此成为判断国际罪行的标准。国际法委员会1976年讨论国际罪行时特别考虑了这个标准。[9]
  安理会这次的决议清楚地表明,安理会成员国将“9·11”事件不仅仅看作是美国与恐怖主义组织及其庇护者之间关系的事情,而是视为对国际社会整体的挑战。不仅如此,安理会还“决心”采用一切手段打击恐怖主义。第1373号决议明确提出按宪章第七章行事,不仅呼吁各国在司法、行政等领域合作反恐,而且“决定”会员国必须断绝与恐怖主义的往来,断绝恐怖主义的财源。安理会的“决心”、“呼吁”特别是“决定”,更加证明恐怖主义行为不单是针对某一个国家的犯罪,而且是针对国际社会整体的犯罪;打击恐怖主义不仅仅是某一个国家的事情,而且是国际社会共同的事情,是国际社会整体利益的要求。如果恐怖主义仅仅是一种普通犯罪,安理会有什么权力要求会员国采取措施反恐? 如果反恐仅仅是美国的事情,安理会通过这些决议有什么意义? 对国际和平的威胁,建立了恐怖主义与国际罪行的联系。安理会这次对恐怖主义性质的认定,有可能推动国际社会在这个问题上达成共识,进而影响对恐怖分子的管辖权、起诉及引渡等诸多法律领域的发展。
  在认定了“9·11”事件的恐怖主义性质后,安理会根据宪章第7章建议和决定了一系列行动。关于这些行动的问题将在之后讨论。这里要强调的是,在宪章中,安理会“建议”的行动和“决定”的行动在法律上的含义是不同的。按宪章第25条和第48条的规定,安理会的“决定”对会员国是有法律约束力的,会员国有法律义务遵守安理会的“决定”。而安理会的“建议”却是任意性的,由会员自愿遵守。明确这一区别对于准确评价会决议的意义是非常重要的。
  三、采取非武力措施打击恐怖主义
  为落实以一切手段打击恐怖主义的决定,第1373号决议“根据宪章第7章采取行动”,共做出12项“决定”和7项“呼吁”,包括所有国家应防止和制止资助恐怖主义行为,不向参与恐怖主义行为的实体或个人提供任何形式的资助,按照国际法和国内法交流情报,进行司法和行政事项的合作,以及建立一个由安理会成员组成的委员会监督本决议的实施等等。
  这些“决定”和“呼吁”所涉及的都是非武力方法或措施。比较安理会此前的一些决议,可以发现安理会这次采取的措施是有特点的。在关于南非种族隔离的决议中,安理会要求会员国对南非实行武器禁运。在海湾战争前后的决议中,安理会对伊拉克实行了经济制裁、武器禁运及武器核相。在洛克比空难后的决议中,安理会要求对利比亚实施禁飞和武器禁运。这些非武力措施在本次安理会决议中都没有体现,取而代之的是反恐的各项措施以及有关的合作。这不仅反映了反恐对象和性质的特点要求,似乎也证实了以武力铲除基地组织并推翻塔利班政权的意图(第1368号和第1373号决议) 。在这样的意图下,任何一般性的非武力措施例如制裁和断交,都是多余的。
  第1373号决议所采取的非武力措施,直接的根据应是宪章第7章的第41条。按照第41条的规定,安理会“得决定所应采武力以外之办法,以实施其决议,……”。该条款给予安理会自由决定采取何种非武力措施的权力。[10]虽然第41条明确列出了一些措施,包括经济制裁、禁运和断交等,但这些措施不能限制安理会的自由裁量权,不排除安理会采取其他非武力措施的可能性。安理会在适用第41条的同时,行使了第39条所说的建议权和决定权。会员国有法律义务防止和制止资助恐怖主义行为,并自愿按安理会的呼吁加强有关交流及合作。
  第41条的适用提出了一个问题,即非武力措施是否可架空自卫权? 宪章第51条在确认会员国自卫权的同时又规定,自卫权在安理会采取“必要措施”之前行使。那末,什么是“必要措施”? 安理会按照第41条采取的非武力措施是不是“必要措施”? 这种措施是否能导致自卫权终止? 安理会1990年第678号决议前后,这些问题争论很大。弗兰克(Thomas M. Franck) 等认为,新制度(安理会采取了必要措施) 的开始就意着旧制度(自卫权)的结束,即自卫权可以被安理会决议采取的行动包括非武力措施架空{2} (P.63) 。沙赫特(Oscar Schachter) 等人持相反态度{3} (P.458)。从第1373号决议来看,安理会并没有接受“架空”的理论,因为它一面重申自卫权,一面根据第41条采取行动,非武力措施并未排除武力使用。宪章第41条的适用在国际上还提出了一个非常值得研究的问题,这就是安理会的立法权{4} 。如前所述,安理会的“决定”对联合国会员国具有法律约束力,而联合国会员国几乎囊

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}赵理海联合国宪章的修改问题(M).北京:北京大学出版社,1982.

{2}Thomas M Franck,Faiza Patel Un Police Actio in lieu of War:‘The Old Order Changeth’(J).American Journal of International Law,1991,(85)

{3}Oscar Schachter.United Nations Law in the Gulf Conflict(J).American Journal of International Law,1991,(85)

{4}Pierre Marie Dupuy The Law after the Destruction of the Towers[EB/OL]http://www.ejil.org/forum—WTC/ny—oupuy.hfml.

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