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【期刊名称】 《法治研究》
浙江省企业民主管理法制建设研究
【作者】 浙江省人大内务司法委员会课题组【分类】 经济主体法
【中文关键词】 企业民主管理;立法调研【期刊年份】 2009年
【期号】 5【页码】 49
【摘要】

企业民主管理立法,是企业民主管理法制建设的基础。本报告阐述了浙江省企业民主管理制度的发展历史及现状,分析了企业民主管理立法的紧迫性与可行性,探讨了条例立法中的热点问题,提出了企业民主管理立法的思路和企业民主管理法制建设的建议。

【全文】法宝引证码CLI.A.1156403    
  
  企业民主管理法制建设是基层民主政治建设的重要组成部分。企业民主管理立法,是企业民主管理法制建设的基础。浙江省十一届人大常委会将企业民主管理立法列入2008年立法计划一类项目,结合《浙江省企业民主管理条例(草案)》的立法调研,结合深入学习实践科学发展观活动,2008年5月至11月,省人大常委会副主任刘奇带领课题组成员,先后到温州、绍兴、金华、衢州、台州、丽水等市,听取当地人大、政府有关部门、总工会对企业民主管理条例立法的建议意见,到不同规模、不同所有制的企业,听取企业经营者、企业中层管理人员、企业工会、企业职工等各个层面人员的意见,并赴先行立法的江苏省考察学习。课题组通过省总工会向全省11个设区的市总工会发函,对各市企业民主管理现状、立法重点需要解决的问题等进行了书面调查。调研的一些成果,已在常委会审议的《浙江省企业民主管理条例(草案)》中体现。本报告阐述了浙江省企业民主管理制度的发展历史及现状,分析了企业民主管理立法的紧迫性与可行性,探讨了条例立法中的热点问题,提出了浙江省企业民主管理立法的思路和企业民主管理法制建设的建议。
  一、浙江省企业民主管理制度的发展历史及现状
  职工代表大会制度是我国最早实行的企业民主管理形式。早在1948年1月,中共中央根据个别解放区试行“工厂管理委员会”的成功经验,要求各解放区的公营企业建立工厂管理委员会和职工代表大会制度。1949年8月,华北人民政府颁布《关于在国营、公营工厂企业中建立工厂管理委员会与工厂职工代表会议的实施条例》,正式确立了职工代表大会制度。建国以后,职工代表大会制度经历了曲折的发展过程。“文化大革命”中,职工代表大会制度被取消。1981年,中共中央和国务院转发了中华全国总工会、国家经委、中央组织部制定的《国营工业企业职工代表大会暂行条例》。1986年,国务院正式颁布《全民所有制企业职工代表大会条例》。20多年来,职工代表大会制度对维护职工合法权益、调动职工积极性、增强决策科学性、促进企业发展起到了重要的作用。
  随着社会主义市场经济的发展,国企改革的深入推进,非公有制企业迅速增加,计划经济时期的民主管理制度遇到了一系列新情况、新问题。为了适应新形势和新任务,浙江省不断丰富和发展企业民主管理的内容和形式,企业民主管理的实施范围从国有、集体企业逐步向非公有制企业延伸,企业民主管理的形式从单一的职工代表大会扩展到厂务公开、职工董事和职工监事、平等协商等多种形式。
  —职工代表大会制度稳步推进。职工代表大会是企业民主管理的基本形式,是协调劳动关系、维护职工民主权利的一项重要制度,也是职工和企业开展平等协商、签订集体合同等工作的程序保障。近年来,浙江省职工代表大会制度实施范围不断扩大。截止2008年8月,全省国有、集体及国有、集体控股企业中,有90.4%的企业建立了职工代表大会制度,92.5%的企业建立了厂务公开制度。此外,杭州、宁波、金华、台州等地试行区域、行业职工代表大会制度,取得较好效果。
  —厂务公开工作深入开展。厂务公开是企业实行民主管理的重要形式之一。浙江省委、省政府十分重视厂务公开工作,2000年,专门成立了由省领导担任负责人的推行厂务公开办公室,2005年更名为厂务公开工作领导小组,组织和推动全省的厂务公开工作。全省各市、县(市、区)相继成立了相应的工作领导小组,形成了覆盖全省的厂务公开工作网络。省厂务公开工作领导小组制定了厂务公开工作责任制和厂务公开责任追究暂行办法,明确各级党委、政府有关职能部门和企事业单位在厂务公开工作中的职责,有力地推进了厂务公开工作的规范化和制度化。嘉兴、台州等地还试行将厂务公开纳入ISO9000质量管理体系,使厂务公开成为企业日常管理的自觉行为,防止和克服厂务公开工作的随意性。
  —民主管理形式日趋丰富。为进一步完善企业法人治理结构,加强企业决策者与劳动者的联系,从源头上维护职工的合法权益,越来越多的企业按照公司法的规定建立职工董事与职工监事制度。浙江省许多企业,特别是中小企业为推动劳资双方磋商解决企业经营和职工切身利益问题,相继实施平等协商制度。据统计,截止2007年底,全省有12.5万家企业签订了集体合同;签订工资集体协议4.2万份,覆盖企业8.4万家。一些中小企业,还通过召开民主恳谈会、职工议事会、厂务共商会、民主对话会、民主听证会等形式,开展民主管理活动,落实职工的知情权、参与权、监督权,对调动职工积极性、创造性,构建和谐劳动关系发挥了积极作用。如由萧山经济技术开发区友成塑料模具公司率先开展的“职工民主听证会”的做法,已在萧山16个镇(街道)86家企业推广。
  从调研情况看,浙江省实行企业民主管理总体情况良好,但也存在一些问题和不足,主要有以下三个方面:
  第一,非公有制企业民主管理建制率不高。从全省统计情况来看,国有、集体及国有、集体控股企业和规模以上非公有制企业建立职工代表大会、厂务公开制度情况比较好,但只有将近一半企业按《公司法》的规定建立了职工董事、职工监事制度。全省非公有制企业职工代表大会和厂务公开建制率则不到三分之一。
  第二,企业民主管理制度执行不规范。在执行职工代表大会制度方面,一些企业不按规定时间召开职工代表大会,不按期换届,会议的形式、内容、程序不符合职工代表大会要求,甚至以股东大会代替职工代表大会,在职工代表结构上企业管理层比例过大等。在执行厂务公开制度方面,一些企业没有落实责任人,没有真正将职工关注的内容公开,民主管理流于形式。爬数据可耻
  第三,企业民主管理职权不落实。一些企业召开职工代表大会,会前不征集提案,会中无提案,该向大会报告的事项不报告,该提交大会审议的事项不提交,部分职工代表大会审议、参与、知情、监督权形同虚设。一些企业职工董事、监事不能代表职工行使职权,“董事不懂事、监事不管事”情况比较普遍。企业民主管理职权还没有真正落实到位。
  存在上述问题的主要原因有:一是思想认识有误区。一些党政领导和工会干部存在重视企业经济效益忽视职工民主权利,重视弱势个体权益的维护忽视从源头机制维护职工合法权益的倾向,片面地认为现阶段是以经济建设为中心,倡导职工民主权利为时尚早。一些企业经营者对实行企业民主管理有抵触情绪,认为企业是个人的,老板说了算,企业追求的目标是利润最大化,不愿意让职工参与企业的管理,这种思想在规模小、成立时间短的非公有制企业中具有一定的普遍性。二是企业职工参与民主管理热情不高。在非公有制企业职工队伍中,外来务工人员多,总体文化素质不高,民主意识淡薄。他们关心的是自己的工资收入能不能提高、生活有没有保障等基本生存问题,民主对他们来说还是个遥远的政治概念。三是企业工会工作不到位。一些非公有制企业迟迟不组建工会,已组建的工会存在建会时间短、工作不规范、不敢大胆开展工作等现象,在保障职工民主权利,维护职工合法权益方面,不能适应企业民主管理的需要。四是法律法规缺失。现有的关于企业民主管理的法律规定散见于《劳动法》、《劳动合同法》、《公司法》、《工会法》等法律中,比较原则,缺乏可操作性;《全民所有制企业职工代表大会条例》1986年国务院制定后从未修改,有些规定已滞后于经济社会发展的实际。法律法规的缺失在一定程度上影响了企业民主管理工作的开展。
  二、企业民主管理立法的紧迫性与可行性分析
  一是发展基层民主的需要。企业民主管理是基层民主建设的重要内容之一,是扩大基层民主的重要载体,是职工行使民主权利的有效保障。党的十七大报告强调,要“发展基层民主,保障人民享有更多更切实的民主权利”。浙江省省委第十二届二次全会《关于认真贯彻党的十七大精神,扎实推进创业富民创新强省的决定》也要求,进一步扩大和发展基层民主,创新基层民主实现形式,保证人民群众依法直接行使更多、更切实的民主权利。根据浙江省经济社会发展状况和企业民主管理工作发展的需要,及时制定地方性法规来规范和调整企业民主管理工作,对推进基层民主,保障人民享有更多、更切实的民主权利具有重要意义。
  二是推动企业民主管理的需要。近年来,随着企业产权制度和用工制度的改革,浙江省企业民主管理的内容和形式发生了深刻变化,相关领域的立法滞后问题日益显现,表现在:虽然有关法律对企业民主管理作出了一些原则性的规定,如浙江省先后制定了《集体合同条例》、《实施工会法办法》等地方性法规,但这些规定缺乏系统性、针对性和可操作性,许多规定调整的对象是国有、集体及国有、集体控股企业,对非公有制企业不适用,难以满足企业民主管理发展的现实需要。企业民主管理工作经常处于无法可依的窘境。这些困难和障碍,亟需通过立法来克服和解决。
  三是巩固企业民主管理实践成果的需要。改革开放以来,在各级党委、政府的积极推动下,在各级总工会的具体指导下,全省各地努力从“只有公有制企业才能实行民主管理”的思维定势中解放出来,积极探索各类企业民主管理的有效形式,逐步建立起与社会主义市场经济相适应的企业民主管理制度框架,建立起以职工代表大会为基本形式、多种形式相互补充的企业民主管理制度。如温岭市新河镇建立了羊毛衫行业工资集体协商机制后,使全镇羊毛衫企业走出了劳资矛盾的困境。中央领导对此做法予以充分肯定,温家宝总理批示:“温岭的做法可以总结推广。”及时将这些在实践中总结探索出来的行之有效的民主管理经验,上升为地方性法规,必将对浙江省今后的企业民主管理工作起到很好的引导、规范和促进作用。
  四是促进经济转型升级的需要。现代企业理论认为,企业并非只是股东的企业,而是一种人力资本、非人力资本所组成的特殊契约。劳动者与股东同为企业生产要素的所有者,双方法律地位平等。现代管理理论的创始人之一、美国哈佛大学教授梅奥认为,企业管理者除了运用经济手段激发工人积极性外,还必须注意改善企业内部人际关系,从社会、心理等方面满足职工需要,从而提高劳动生产率。让职工参与公司治理,是西方国家公司治理的一种普遍采用的方法。如德国的“劳动与资本共决制”、法国的“工人自治委员会制”等等。改革开放30年来,以民营企业为主要形式的非公有制企业在浙江省迅速崛起,相对于发达国家,浙江省非公有制经济发展历史短暂,且规模小、技术落后,其中绝大多数非公有制企业实质上是家族式企业,采取纯粹的家族式管理。由于许多企业主文化知识缺乏,管理水平较低,使企业发展滞缓。一些民营企业虽然在产权结构上打破了家族成员的垄断,但在经营理念和管理机制方面仍未走出家族制的羁绊。比较典型的是发生在诸暨李字实业集团的重大劳资纠纷事件,其中一个重要原因是企业不重视现代管理,不重视职工的民主权利,导致劳资矛盾激化。企业要发展,就必须改善或走出家族制管理,建立健全现代企业管理机制,在强化企业资本构成、分配方式、成本结构、资源配置等专业管理的基础上,逐步向现代企业管理模式转变。从管理理论来看,企业管理模式经历了三个发展阶段,即从传统模式(经验管理)到科学管理(计划、指标管理),再到现代管理(以人为本管理)。而实行企业民主管理是现代企业管理的重要内容之一,有利于充分调动职工的劳动积极性和创造性,积极为企业建言献策,献智出力,为企业健康发展提供不竭的动力。浙江省在当前许多中小企业面临诸多困难时,出台企业民主管理地方性法规,将有助于转变企业管理理念、方法和手段,促进企业建立现代管理制度,推动全省经济的转型升级。
  同时,开展企业民主管理立法也有充分的法律依据。《宪法》第2条规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”《工会法》第6条规定:“工会依照法律规定,通过职工代表大会或者其他形式,组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。”《劳动法》第8条规定:“劳动者依照法律规定,通过职工大会、职工代表大会或者其它形式参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商。”《公司法》第18条规定:“公司依照宪法和有关法律的规定,通过职工代表大会或者其他形式,实行民主管理。”2007年颁布的《劳动合同法》更是明确了企业民主管理的地位,规定:“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时,应当经职工代表大会或者全体职工讨论,提出方案和意见,与工会或者职工代表平等协商确定。”上述法律规定,都没有区分所有制,这足以说明所有企业(当然也包括非公有制企业)的职工都享有民主管理的权利。《工会法》第37条规定,“国有、集体企业以外的其他企业、事业单位的工会委员会,依照法律规定组织职工采取与企业、事业单位相适应的形式,参与企业、事业单位的民主管理”。这更加明确地表明了非公有制企业的职工有权参与企业的民主管理。
  从本次调研了解的情况看,广大企业也热切期盼浙江省企业民主管理地方性法规早日出台。这次立法调研,课题组成员先后与68家企业的中高级管理人员、企业工会、企业职工代表进行了座谈,这些企业包括国有、集体和国有、集体控股企业,也有外资、合资、私营等非公有制企业。参加座谈的代表普遍认为,实行民主管理是国有、集体企业多年来一贯行之有效的做法,有利于保障职工合法权益;有利于疏通民主渠道,缓和劳资纠纷,充分调动和发挥职工的积极性和创造性;有利于增加企业创造力,促进企业的健康发展。巨化集团、金华青年汽车集团、温州康奈集团、永康星月集团等许多企业切身感受到开展民主管理后,给本企业的职工团结、企业和谐、经济效益增长带来了新面貌。但许多参加座谈的代表同时也感到,现有关于企业民主管理的法律法规严重滞后于实践,很多规定无法执行,希望有关部门加强立法,并对企业有关人员进行培训。调研中,也有部分企业,特别是企业规模小、经济效益下滑、企业主现代管理意识不强的非公有制企业,担心企业实行民主管理会影响企业正常经营、削弱企业主的权威。但是,只要充分考虑非公有制中小企业的特点,处理好民主管理权与企业经营权的关系,这些顾虑是可以消除的。
  三、对浙江省企业民主管理立法的几点思考
  浙江省的企业民主管理立法,总体应把握四点:一是要适合不同所有制企业进行民主管理;二是要体现浙江市场经济先发地区的特色,符合浙江经济社会发展、劳动关系变化的实际,保障各类企业职工的民主管理权利;三是要尊重基层的首创精神,充分吸收改革开放以来基层在实践中创造的企业民主管理成果;四是要注重

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