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【期刊名称】 《法治研究》
浙江省地方立法工作的五年回顾与展望
【作者】 胡虎林【作者单位】 浙江省人大常委会
【分类】 立法学【中文关键词】 地方立法;五年回顾;展望
【期刊年份】 2009年【期号】 9
【页码】 3
【摘要】

在过去的五年里,浙江省人大及其常委会共制定修改法规62件,批准杭州、宁波两市和景宁畬族自治县报批法规73件;废止法规7件,取消省法规行政许可项目20多项,批准杭州、宁波两市报批修改和废止法规32件;对报备案的94件政府规章进行合法性审查,对其中3件政府规章个别条款提出修改的审查意见。未来五年,将完成立法项目不少于55件,加快形成与国家法律法规相配套、比较完备的地方性法规,从制度上保障和促进浙江省经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和各项事业发展。

【全文】法宝引证码CLI.A.1156367    
  一、过去五年我省地方立法工作情况回顾
  过去的五年,在省委的领导下,我省立法工作坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,认真学习贯彻党的十六大以来的一系列路线方针政策,按照全面贯彻落实科学发展观的要求,紧紧围绕深入实施“八八战略”和“创业富民、创新强省”总战略,全面建设“平安浙江”、“法治浙江”,加快文化大省建设的战略部署,切实履行宪法和法律赋予的职责,突出重点,不断加强和改进立法工作,提高立法质量,为促进和保障我省经济社会又好又快发展发挥了积极作用。五年中,省人大及其常委会共制定修改省法规62件,批准杭州、宁波两市和景宁畲族自治县报批法规73件。
  在做好法规制定、批准工作的同时,按照统一部署,组织开展行政许可法规的集中清理工作,重点就行政许可的设定、实施主体及程序等逐个进行审查,提出相关法规废止或修改议案,指导杭州、宁波两市开展行政许可法规集中清理工作。通过清理,共修改省法规21件,废止省法规7件,取消省法规及行政许可项目20多项.批准杭州、宁波两市报批修改和废止法规32.进一步规范行政许可的设定,保护公民、法人和其他组织的合法权益,推进政府职能的转变,维护社会主义法制的统一。
  加强备案审查工作,对报备案的94件政府规章进行合法性审查,对其中3件政府规章个别条款提出修改的审查意见,加大备案审查工作力度,提高备案审查工作实效。监督法颁布实施后,根据监督法的规定要求,结合我省实际,制定《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》,对备案审查的范围、规范性文件的接收登记、备案审查的标准及工作机制等作出了明确规定,为规范性文件备案审查工作的顺利开展奠定坚实的制度基础。
  回顾五年的立法实践,主要有以下做法:
  1.坚持围绕中心,服从并服务于改革发展稳定大局,选准选好立法项目。在组织拟定年度立法计划、编制五年立法调研项目库工作中,始终坚持的一条重要原则就是紧紧围绕省委工作中心,实现立法决策与改革、发展、稳定重大决策紧密结合,努力把地方党委的重大决策和战略部署上升为法律规范。在广泛调研、征求意见的基础上,相继有125件紧扣“八八战略”、“平安浙江”、“法治浙江”、文化大省和生态省建设等主题的法规调研项目列入五年立法调研项目库。制定年度立法计划,坚持根据轻重缓急,需要与可能相结合,围绕省委决策部署,急需先立,突出重点,好中选优,优中选精,有效运用立法手段保证省委重大决策部署的贯彻实施,推进“四位一体”建设。为加快创新型省份建设,推动转型升级,制定和修改了促进科技成果转化、技术市场、专利保护、促进中小企业发展等条例以及企业商号管理和保护规定,促进经济增长方式的转变和产业结构优化升级。围绕生态文明建设,改善和保护我省生态环境,加快形成可持续发展的体制机制,制定了大气污染防治、海洋环境保护、固体废物污染环境防治等条例,就污染物总量控制和排污许可、危险废物的处置等作出了明确规定。森林管理、森林消防、渔业管理、发展新型墙体材料、温州生态园保护管理等条例的制定和修改,有利于资源集约利用,促进我省生态省建设。安全生产、城市房屋拆迁管理、物业管理等条例的制定和修改有利于促进社会和谐,实现社会公平正义。为统筹城乡发展,制定和修改了农民专业合作社、村经济合作社组织、农村土地承包法实施办法等,推进我省社会主义新农村建设。实践证明,只有紧紧围绕中心,立法工作才能保持正确的政治方向,并在经济社会发展中有所作为。
  2.坚持经济立法与社会立法并重,在加强经济立法的同时,更加注重发展民主政治、保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、加强社会管理方面的立法,促进经济社会全面协调可持续发展。随着改革开放的不断深入和我省经济社会深刻变化发展,人们在追求效率的同时,更加注重社会公平;在加快发展的同时,要求共享改革发展成果,促进经济社会协调发展,社会和谐稳定。我们在工作中,进一步转变立法工作思路,因势利导,踏准经济社会发展的节拍,在统筹安排立法项目时加大社会领域立法工作力度,相继制定或修改妇女权益保障法实施办法、劳动保障监察、气象服务、广告管理、法律援助、信访、非物质文化遗产保护、全民健身、志愿服务、艾滋病防治、社会治安综合治理等一大批法规,强化政府的社会管理和公共服务职能,推进“平安浙江”建设,保持社会安定有序,保障社会公平正义。
  3.坚持统筹社会各方利益,注意处理好权利和权力的关系。在工作中坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点,正确把握和妥善处理现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益的关系,正确反映各方面群众的共同利益,统筹兼顾不同群体的特殊利益,调节好人民内部的各种利益关系,坚持改革成果由全体人民共享,失业保险、妇女权益保障法实施办法、城市房屋拆迁管理、物业管理、信访等条例的制定和修改都比较充分地体现了这一立法思想。在审议、修改法规草案过程中,特别注意严格控制公权,防止权力的非理性扩张和滥用,凡对公民、法人或者其他组织能够自主决定的,或者市场竞争机制能够有效调节的,行业组织或者中介机构能够自律管理的,坚持公共权力一般不介入,给予公民、法人或者其他组织更多的自我发展空间,同时防止以变审批为备案等方式变相介入、干预公民、法人和其他组织依法行使属于自己的权利。对公共安全等确有必要强化管制的,在赋予行政机关必要的管理手段、确保行政权力依法有效行使的同时,加强对行政权力的规范、制约和监督,促使行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力,确保公民、法人和其他组织的合法权利不受侵害。如在制定和修改商品交易市场管理、固体废物污染环境防治、广告管理、安全生产、艾滋病防治等条例时都充分注意处理好这方面的关系。
  4.坚持立法公开,充分发扬立法民主,广泛听取各方面的意见。立法过程是深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的过程,也是社会各方利益相互博弈的过程。实践证明,立法民主越充分,所制定的法规越有生命力,越能经得起时间和实践的检验。围绕推进立法民主化、提高立法质量,在进一步完善重要法规草案实行起草小组起草、立法听证、市县人大参与立法工作、人大代表立法议案和建议优先列入立法计划、登报公开征求社会对法规草案的意见等制度的基础上,又作了新的探索,并取得积极成效,主要是:
  一是年度立法项目征集公民意见制度。制定常委会年度立法计划项目时,登报并通过网络向社会各方面征集立法项目建议,将公众提出的相对集中的“热点”问题作为制定年度立法计划的重要参考因素,从以往公民对法规草案提出意见延伸到公民对应制定哪些法规提出意见,保障公民对立法项目有表达意愿的权利,改变长期以来主要由部门决定立什么法的局限性,提高立法决策的科学性。二是建立立法专家库、实行法规草案专家论证制度。率先在全国组建地方立法专家库,创新法规草案论证工作机制,选择重要的或专业性较强的法规草案或法规草案中重要的问题召集有关专家进行论证,就其中的合法性和合理性问题听取专家意见,发挥专家学者在立法决策中的作用,提高立法决策的科学性。三是建立公民旁听常委会会议制度。常委会举行会议前,登报公开报名旁听公民。对旁听公民提出的地方性法规草案修改意见和建议,及时研究处理。四是建立常委会会议视频直播制度。常委会举行会议在人大网站进行视频直播,社会公众可直接通过人大网站了解常委会审议法规的情况,并发表意见,进一步增强立法的公开化、透明度。五是探索建立地方性法规质量评估制度。2006年,首次开展殡葬管理条例立法质量评估,通过执法检查、调研、专家评估和个案调查分析等方法,形成评估报告印发常委会会议,及时对评估的地方性法规提出相应的修改或废止意见,对改进立法工作提出可资借鉴的建议。六是设立地方立法专业网站,创新立法公开工作平台。坚持所有法规草案在地方立法网公开向全社会征求意见,不断加大立法公开工作的力度。老婆觉得我剪头发浪费钱
  5.坚持从实际出发,突出地方立法的针对性。地方立法质量如何、地方立法的生命力如何首先取决于立法的选项是否切合地方经济社会发展实际。在立法实践中,通过对我省经济社会发展情况的深入分析,努力找准经济社会发展的脉搏,抓住人民群众关注的热点、难点问题进行制度设计,促进立法效益最大化。比如,浙江是个资源小省、市场大省,但浙江人擅长“无中生有”,各种专业市场发达。我们在省七届、八届人大常委会先后制定通过查处生产和经销假冒伪劣商品行为条例、产品质量监督管理条例的基础上,根据新情况和国家法律新的规定,又重新制定了产品质量监督管理条例,有力促进和保障了浙江市场的健康繁荣和快速发展。针对经济社会转型过程中企业改制后职工社会保障问题突出,修改通过了失业保险条例,有力促进我省社会保障体系建设。在制定企业商号管理和保护规定时,针对企业商号特别是企业知名商号被侵权现象屡屡发生的问题,在广泛调查研究、充分论证的基础上着重对企业商号的登记、企业知名商号的认定及保护等作出许多创制性规定,加大了对企业商号管理和保护的力度,维护了正常的市场经济秩序。在制定劳动保障监察条例时,针对有些行业拖欠工资严重问题,设立了职工工资支付保证金制度。志愿服务条例将未经志愿服务组织安排的志愿服务活动纳入条例调整范围,有力地促进了志愿服务事业的发展。
  6.坚持立法创新,不断增强立法工作的生机和活力。创新是地方立法的活力源泉。在工作中根据经济社会发展和人们思想观念变化这一新的实际,与时俱进,围绕提高立法工作质量,积极推进立法创新,通过立法创新解决社会转型时期经济社会中的新情况新问题,坚决破除制约生产力发展的体制性障碍,规范和完善实践中创设出来的改革和发展新举措,用立法来推动经济社会又好又快发展。一是立法理念创新。立法理念是立法工作的灵魂,是立法工作的总开关。在工作中我们着重注意把握好以下几个方面:坚持以人为本,以保障人的权利为立法核心,强调国家机关、公民之间权力和责任、权利和义务的平衡统一,着力限制公权,维护私权,努力实现好、维护好、发展好广大人民的根本利益;坚持公平正义,护弱助弱,落实以“权利公平、机会公平、规则公平、分配公平”为主要内容的公平正义保障体系;坚持统筹兼顾,统筹好城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展,正确处理现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益的关系,在正确反映各方面群众的共同利益的同时,重视统筹兼顾好不同群体的特殊利益等。二是立法工作机制创新。立法是团队活动,系统集成,涉及许多环节、社会的方方面面,如立法调研项目库和年度计划的编制,法规的起草、调研、修改、审议、公布等,每一环节又分为许多细小的方面。任何一个环节的疏忽都直接影响立法工作质量。五年中,除前面提到建立立法专家库制度、开展立法质量评估等以外,还创新了立法计划编制方式,变五年立法规划为五年立法调研项目库,增强立法工作的前瞻性、主动性;进一步完善立法项目可行性报告制度,对报请列入年度立法计划的立法建议项目,要求就立法必要性、可行性、立法依据、指导思想、需要规范和解决的重要问题等提出该立法项目的可行性报告,把好人口关;实行立法计划实施情况通报和问责、立法项目预安排、规范常委会组成人员审议意见的处理、备案审查等一系列制度。三是法律制度产品创新。立法理念创新、立法工作机制创新最终成果体现在法律制度产品创新上。法律制度产品创新,在工作中着重把握好三方面内容:一是法律制度项目的优化选择,编制年度立法计划注意充分论证,好中选优,如农民专业合作社、温州生态园立法等。二是具体法律制度设计的优化选择,突出针对性,解决实际问题,如城市房屋拆迁立法中规定拆迁房屋评估价格制度、村经济合作社立法中的合作社证明书制度等。三是法律制度产品表现形式上的优化选择,在体例和语言表述上强调不拘一格,简明扼要,如企业商号管理和保护规定等,有几条就规定几条。在实际工作中,有的是三方面的有机结合,有的是单方面的突破,没有固定的模式。
  诚然,我们在认真总结并充分肯定五年立法工作的同时,也应当清醒地认识到,面对立法工作的新形势、新任务、新要求还存在一些不足,主要是立法计划立项论证需进一步加强,法规审议中的一些重大问题的调研论证需进一步深化,立法工作队伍建设需要进一步充实提高等等。
  二、五年立法工作的任务和工作重点
  当前,我省正处在人均GDP6000~10000美元发展阶段的崭新起点,处在全面提升工业化、信息化、城市化、市场化、国际化水平的重要时期,处在积极应对国际金融危机冲击、加快经济转型升级的关键时期,处在全面建设惠及全省人民的小康社会的攻坚阶段。为了更好地履行宪法、法律赋予的立法工作职责,有计划、有步骤地统筹做好五年地方立法工作,更好地发挥地方立法在新时期、新阶段我省经济社会发展中的规范、促进、保障作用,省人大常委会在认真总结过去五年立法工作经验,深入调查研究,科学论证,广泛听取社会各方意见的基础上,提出了《浙江省十一届人大常委会立法工作意见》,并报请省委同意。认真贯彻落实省委批复精神,实施好省十一届人大常委会五年立法工作意见,在新的起点上进一步做好本届省人大常委会五年立法工作,对于深化“法治浙江”建设,推动经济社会又好又快发展,促进社会和谐稳定,具有重要的意义。
  (一)五年立法工作面临的新形势新任务
  马克思在《论离婚法草案》中指出,“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律,也不是在发明法律,而仅仅是在表述法律。”改革开放30年来,我省经济社会发生了深刻变化。做好新时期的地方立法工作,必须从当前我省经济社会发展的内外环境和客观需要出发,正确认识和把握立法工作的规律和发展趋势,以适应新形势发展需要。
  1深入学习实践科学发展观,对立法工作提出了新要求。科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针,是立足社会主义初级阶段基本国情,总结我国发展实践,借鉴国外发展经验,适应新的发展要求提出的重大战略思想。科学发展观,第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。科学发展观为新时期地方立法工作指明了方向,提出新的更高要求。深入贯彻落实科学发展观,要求我们在深刻理解和全面把握科学发展观的科学内涵、精神实质、根本要求的基础上,进一步解放思想,着力转变不适应不符合科学发展观要求的思想观念,着力解决影响和制约科学发展的突出问题,着力构建有利于科学发展的体制机制,提高领导科学发展、促进社会和谐的能力,真正做到把科学发展观贯穿于立法工作的全过程,落实到制定与调整立法项目库、编制年度立法计划等各个方面,落实到法规草案起草、审议、修改等各个环节,落实到具体的法规规定中去,自觉用立法手段促进和保障科学发展。
  2.“全面建设小康社会,继续走在前列”的奋斗目标,对立法工作提出了新任务。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要有机组成部分。改革开放30年来,省委高度重视地方立法工作,经过历届省人大常委会和有关各方的共同努力,初步形成与国家法律

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