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【期刊名称】 《当代法学》
论行政程序的法治意义
【作者】 阎铁毅【作者单位】 大连海事大学法学院
【分类】 行政管理法【期刊年份】 1999年
【期号】 5【页码】 30
【全文】法宝引证码CLI.A.176830    

行政程序是行政法学研究的一个热点问题,其定义是行政权力主体作为、变更或消灭有效行政行为所必须遵守的,由互相衔接的先后阶段所组成的法律程序。

法治的基本原则主要就是程序规则,正义的程序是实现法律正义的唯一途径。法治的关键问题是程序问题,依法治国应表述为依程序法治国。

一、程序能保证政府行为的合理性和正义性

1、行政程序对于成功地规范和控制行政行为具有不可替代的作用。以狄骥为代表的部分法国学者认为,行政法是有关执行公务的法,行政程序是执行公务即政府与人民互相协作的程序机制。他认为,每个主体基于利益一致关系,只有相互协作的义务,而没有任何权利。政府与人民间的关系也是如此,政府只有为人民提供服务的义务即公务,而没有所谓的权力;人民只有配合服务或执行公务的义务,而没有权利。

笔者认为在行政法律关系中,行政权力主体与被管理的一方(相对人)地位不对等,这与民事主体的平等性不同。决定这一特点的因素是:①行政权力主体代表了国家和社会公共利益,被管理一方所要求的是局部的或个人的利益。他们的利益基础是不对等的。②行政权力主体可以规定相对一方的权利义务,强制相对一方履行未能及时履行的义务,可以裁决行政争议,可以处罚行政违法行为,以行使职权的方式实现他所代表的国家意志。行政机关是国家的代表,处于支配者的地位,相对一方则处于服从者的地位。

再以相对人中公民为例,其是表明自然人政治地位和法律地位的概念。政治上,公民是特定政治制度下自然人同国家和其他人政治关系的总和。在同国家的关系上,公民摆脱了对国家的人身依附和无限义务关系,享有独立的政治地位,是国家政治的主体因素,有要求政府作什么或不作什么的权利。公务论只承认利益一致关系而否认利益冲突关系,在理论上是不科学的。

孟德斯鸠曾经说过:“一切有权的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验;有权力的人们使用权力一直至遇有界限的地方休止……要防止滥用权力。就必须以权力约束权力。”当今控权观主要是英国学者的观点,有代表性的是英国著名行政法学者H·W·R·WADE。他说:“行政法定义的首要特征是行政法是有关控制行政权力的法律。那就是,在任何意义上讲,控制权力都是行政法的中心。争论中的政府权力不是指议会的权力。作为立法机构的议会享有主权,不受法律控制。但是其他公法权力机构的权力都应该属于法律并在法律之下,即有关中央政府和地方行政及其他公法权力机构都是这样。所以这些法律之下的权力都具有两个内在特征:第一,他们都受到法律限制,行政权力和其他事物一样,不可能是绝对或无限制的。第二,很自然,任何权力都有滥用的可能。”

行政法有控制行政权的重要内容,行政程序法是行政法的主要内容,行政程序可以有效控制行政权。例如“先取证,后裁决”这一行政管理和执法程序,就体现着对行政机关权力的制约,任何行政机关如果违反这一程序,所做出的行政裁决即使和按正常程序做出的裁决内容一样,也要承担行政诉讼中败诉的后果,这也就保证了行政行为的合理性。

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2、行政程序是以公共利益为本位的程序机制。行政程序是行政权力主体意思表示的一种程序规则,该程序规则的基本精神,是要求行政权力主体按公共利益作意思表示。例如,《行政处罚法》第37条“行政机关在调整或者进行检查时,执法人员不得少于两人,并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应如实回答。询问,并协助调查或者检查,不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”从此条款中可以看出,对执法人员的人数、证件、制作笔录在程序上的要求,是基于保护公共利益做出的。

当公共利益与个人利益一致时,行政权力主体的意思表示只要能真正基于公共利益,也就必然能满足相对人的个人利益;如果没有真正基于公共利益,则必将损害公共利益和个人利


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