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【期刊名称】 《法制与社会发展》
近代中国立宪主义思潮的演进
【副标题】 从“五五宪草”到“期成宪草”
【英文标题】 The Evolution of Constitutionalism Thoughts in Modern China
【作者】 石毕凡【作者单位】 浙江大学
【分类】 中国法制史
【中文关键词】 五五宪草 期成宪草 五权宪法 分权制衡
【英文关键词】 May—fifth constitution draft,Qicheng constitution draft, Constitution of five powers
【期刊年份】 2003年【期号】 2
【页码】 103
【摘要】

1936年《中华民国宪法草案》(“五五宪草”)公布后遭到社会各阶层的广泛批评。作为抗战时期第一次宪政运动唯一成果的“期成宪草”,则是对“五五宪草”所作的一次大手术,是国民参政会宪政期成会同人在孙中山五权宪法学说的话语体系下借鉴西方分权政体的某些制衡因素的杰作,标志着在那个特定时代中国立宪主义思潮的艰难演进。

【英文摘要】

The May—fifth constitution draft in 1936 was criticized widely, and the Qicheng constitution draft revised it greatly. In circumstances of the constitution of five powers, the principles of check and balance was introduce to the Qicheng draft,which showed the miserable experience of constitutional trend of thought in modern China.

【全文】法宝引证码CLI.A.121395    
  近代中国自立宪运动发生以来,各界关于宪政模式的探索从未间断。本文以20世纪30年代的宪政运动为背景,以孙中山五权宪法学说为基点,通过对“五五宪草”和“期成宪草”的比较研究来阐述这一特定时期中国立宪主义思潮的艰难演进。
  一、社会各界对“五五宪草”的批评
  1936年的“五五宪草”是在国民党垄断了制宪权的历史条件下产生的。各阶层特别是知识界对宪政的渴求和官方制宪意图之间发生深刻矛盾,时论对宪草的批评主要表现在以下方面:首先,时论批评最多的是关于人民自由权利的条款。对人民基本权利如何规定和保障,是检验真假宪政的根本标志。宪草虽列举了人民所拥有的种种自由权利,但都加上“非依法律不得限制”的字样,采用的是《训政时期约法》所使用的“法律保障主义”的做法,而不是“宪法直接保障主义”。法律保障主义实等于法律限制主义,“为政府留一随时限制民权之余地”,即作为政府五院之一的立法院可制定普通法律来限制或剥夺宪法赋予人民的自由权利。宪法是“人民制裁政府的法律”,“政府中负制宪责任的人,仿佛把这个重要原则忽略了。”[1]如果说“五五宪草”和《训政时期约法》有什么不同的话,就是在名义上取消了国民党一党专政的规定,打出“还政于民”的旗号,以此获得其统治的合法性。其次,知识界对宪草第一章第一条“中华民国为三民主义共和国”也颇多微词。宪政时期若仍以三民主义为国人唯一的政治信仰,不仅违背信仰自由的宪政原则,而且否认了任何一个不以三民主义为政治信仰的政党未来执政的合法性,这就以根本大法的形式保证国民党对政权的继续垄断。三民主义为国民党之主义,党治时期固可依三民主义以言政,今以开放政权,实行民治,又以三民主义为将来政治之桎桔,这是“假民治之名,以续行党治之实”。这种以政党意识形态规定国体的坏传统,使宪法成为国民党的宪法,民国也变成了党国,于是一党政治成为唯一有效的政治模式,而将在野党的地位剥夺无遗,实与宪政精神相违背。最后,社会舆论直指总统集权与中央集权的政体设计,认为这是一部“人民无权、总统万能”的宪草。
  各界对“五五宪草”的批评,表明各阶层对结束党治、制定一部民主宪法以实行宪政的期盼。有成文宪法,不一定有宪政。救国会领袖章乃器公开表示他没有兴趣谈宪法问题,“权利的争取是踏进宪政时期的一块阶石”。宪政运动是大众的事,应成为群众运动,而宪法研究只是少数学者的事,附属于宪政运动,它是“群众力量的基础上面的一个上层建筑”。[2]罗隆基撰文指出,宪法与宪政是两个不同的问题。宪法条文发生实际效力,能够见诸实行,才算宪政。而真正的宪政要具备三个条件:“法治而非人治”、“民主而非专制”、“和平的政治而非武力的政治”。具备了这三个条件,中国虽然没有形式上的成文宪法,却已走上了“宪政的正轨”。[3]
  二、“期成宪草”对“五五宪草”的修正
  集立法权、行政权和司法权于一身的国民党不可能进行真正的宪政改革。抗战时期,青年党、国社党、第三党、救国会等介于国共之间的中间党派成为宪政运动的主角,要求对“五五宪草”进行修正。由25位参政员组成的国民参政会宪政期成会积极展开工作。1940年3月20日,宪政期成会举行全体会议。会议收到各界人士对五五宪草及国民大会组织法、选举法的诸多意见,其中重要材料来自三个方面:一是云南教授派提出的“昆明宪草”;一是救国会派沈钧儒等提出的“我们对于‘五五宪草’的意见”;还有一个是共产党参政员董必武等提出的“关于国民大会组织法、选举法及五五宪草的意见”。这三个材料都认为在国民大会休会期间必有不少重要国事需要处理,设置一个常设机关或常务委员会之类的机构非常必要。期成会很快达成共识:为防止国民大会最高统治权(政权)的失落,必须设立常设机构。在综合各方意见的基础上,期成会最终完成了对“五五宪草”的修正工作,名为《中华民国宪法草案(五五宪草)之修正案》,共8章138条。由于这个草案是宪政期成会同人一手拟定的,又称“期成宪草”。
  宪政期成会依据孙中山权能分治、以权制能原则及他们对这一原则的解读,在“期成宪草”中对“五五宪草”作了重大修正。它理清了国民大会和立法院这两个架床叠屋式机构的职权。立法院成为纯粹意义上的立法技术部门,并在国民大会闭会期间设置国民大会议政会。议政员为150至200人,由国民大会互选之,任期为3年,连选得连任。议政会行使九项重要职权,[4]在国民大会闭会期间代表国民大会对政府行使监督权,实际相当于国会。这样,总统及政府五院的权力便受到议政会的诸多制约。因此,社会舆论对“期成宪草”关于议政会的设计,赞成者颇众,就连国民参政会秘书长王世杰对此也很感兴趣。
  第一,将“五五宪草”中立法院的重要职权移交给议政会。五五宪草没有完全依循孙中山的权能分治原则,因为立法院是治权系统中的一个立法技术性机构,其职权应是就立法事项向各院及各部委提出质询,然后根据国民大会确定的立法原则,制定法律,再提交国民大会审议复决。正如张君肋在国民参政会上作说明时所言:“立法院为政府之一部,依据中山先生遗教,只能行使治权。”[5]而五五宪草第64条规定:“立法院有议决法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、靖和案、条约案及其他关于重要国际事项之权。”显然,这些重要职权属于政权系统范围内的权力,而不属于治权系统。在任何一个立宪国家,这些重大事项均由国民或其代议机关来讨论决定,而五五宪草却将这些权力划归只应掌握治权的立法院,便造成了治权侵越政权的现象。“期成宪草”试图理顺政权与治权之划分,将五五宪草中立法院拥有的政权系统的权力移交给议政会。不仅原本属于立法院行使的议决戒严案、大赦案、宣战案、条约案等重要职权,一律移交给议政会,“立法院所辖者,独有预算、决算及法律案”,而且这三项立法院也只能作出初议,议政会则握有创制立法原则及复决之权。由此议政会控制了立法权,立法院则成为立法技术之专门机关。立法院有能,议政会有权,这与中山先生的遗教相合。
  第二,议政会在国民大会闭会期间代行监督治权的职能。“五五宪草”虽规定掌握行政权的总统(行政院对总统负责)及中央政府其它四院分别对国民大会负责,同时国民大会对中央法律有创制权和复决权。但在实际运作中,由于国民大会闭会期间没有常设机构,使人民的政权无法监督与控制政府的治权。为了充分体现孙中山“以权制能”的宪政精神,“期成宪草”特设议政会,以便在国民大会闭会期间代表国民大会行使监督政府的权力,这是“期成宪草”对五权宪法“以权制能”原则在制度设计上的进一步充实与发展。首先表现为议政会对五院的制约。国民大会闭会期间,议政会“受理监察院依法向国民大会提出之弹劾案”,且监察院对行政、司法、立法、考试、监察各院院长、副院长之弹劾案,经议政会出席议政员三分之二之通过时,被弹劾之院长、副院长即应去职。同时,

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