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【期刊名称】 《法学杂志》
政府理财观的抉择:“量入为出”与“以支定收”
【副标题】 源于美国1985年《平衡预算和紧急赤字控制法》第252条之启示
【英文标题】 Choice of Governmental Financing Concept:Between Pav—as—you—go and Revenue According to Expenditure
【作者】 王强叶姗【作者单位】 中国人民大学法学院
【分类】 预算、决算法
【中文关键词】 预算收支平衡 预算赤字 量入为出 以支定收
【期刊年份】 2006年【期号】 2
【页码】 73
【摘要】

在对美国1985年《平衡预算和紧急赤字控制法》第252条所确定的“量入为出”原则和同样规定“量入为出”原则的中国《预算法》第3、27、28条进行比较后,笔者认为,我国财政应以“量入为出”为财政平衡目标,以“以支定收”为出发点,体现“收”与“支”之间的对立统一。

【全文】法宝引证码CLI.A.110411    
  美国预算法律精深繁复,预算赤字问题更是联邦政府近30年来预算改革的重点。预算收支平衡的理想是各国各级政府孜孜以求的,是任何预算编制必须遵循的铁律,预算编制原则是政府理财观的直接反映。面对预算赤字,美国和我国政府都不约而同地选择了“量入为出”原则,但其中却大异其趣。
  一、中美两国“量入为出”理财观原则比较
  美国联邦预算法律体系庞杂,主要法律有1921年《预算和审计法》、1974年《国会预算与扣留控制法》、1985年《平衡预算与紧急赤字控制法》、1990年《预算执行法》、1990年《首席财务官法》,以及1993年《政府绩效和成果法》等。本文将1985年《平衡预算与紧急赤字控制法》与中国1995年《预算法》中有关预算平衡与赤字的条款,作一比较。
  《平衡预算与紧急赤字控制法》,临危受命于预算赤字高企的20世纪80年代中期,在运用强制手段控制与削减预算赤字方面是史无前例的:在一个固定的日程表内,当时高达2100亿美元的联邦预算赤字到1991财政年度要实现预算平衡。第252条的标题是:坚持量入为出。仅此一条款就有五项明细规定,其内容总结如下:(a)对直接影响定向支出和收入从而导致了赤字增加的法案,将实施弥补性的扣减;(b)扣减的具体程序和赤字增加额的计算;(c)消除赤字增加额的方法;(d)估算数(概算)的方法、范围和程序;(e)作为此项规定例外的紧急立法。该法确立了一系列递减的年度赤字目标,并为保证这些赤字目标在国会和总统通过立法行动尚无法削减足够的赤字的情况下得到实现,创造了一套自动的支出削减过程。此后,国会根据赤字削减协定作了调整,并制定了1990年《预算执行法》(BEA)。BEA对自主支出设立了限额,支出限额通过特殊的扣减过程实现,当适用支出限额由于法律制定而被突破的时候,它就会自动启动。[1]1993年,BEA程序作为总统和国会间的另一个全面预算协定的一部分被延长到了1998年。它实质上从预算执行中消除了赤字目标因素,确立了使用年度拨款过程提供资金的自主支出的可调整限额,并要求由立法行为造成的定向支出的增加或收入的减少应当被抵消,以免造成赤字的净增加。[2]
  相比较而言,我们回顾一下我国1995年《预算法》的有关规定:第3条,各级预算应当做到收支平衡;第27条不能给市场做人工呼吸,中央政府公共预算不列赤字;第28条,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。
  美国《平衡预算与紧急赤字控制法》第252条所确定的“量入为出”原则与中国《预算法》所确定的“量入为出、收支平衡、不列赤字”的原则所蕴含的精神实质既有相似处,亦有不同点。我国“量入为出”理财观在中国是通过以上《预算法》的少数几个法律条文确立的。从法律规范运行的经济背景来看,中国的经济发展水平与美国的经济发展状况不能同日而语,然而在预算收支上,有一点却是共同的,那就是居高不下的财政赤字。在这种财政赤字面前,两国都不约而同地选择了“量入为出”的预算平衡原则。
  但中美两国“量入为出”原则最大的区别在于其所包含的内在制度背景和预算平衡关键的不同,而不是字面上所看到的“量入为出”。美国是“以支定收”基础上的为减少赤字的“量入为出”,而我国是单一的“量入为出”原则。这里需要引入本文的另外一个关键词“以支定收”。
  美国的“量入为出”其出发点是“以支定收”,“量入为出”是在“以支定收”的基础上为适应现代财政所采取的政府理财观的修正。从历史发展来看,在西方资本主义发展初期或者上升期,政府完全根据需要的支出规模来确定财政收入的大致数据,从而将财政收入基本控制在支出需要的限度内。“以支定收”原则非常适应西欧国家独特的自然地理条件决定的商业、贸易为主的经济模式。“以支定收”原则下企业是积极主动的,而政府则是消极被动的,政府被严格限定在法定必要职能范围内,即限制在“市场失效”的领域内,政府的投资活动将受到企业和个人的约束和限制,而且不能以直接盈利为目的。直到20世纪30年代经济危机打破了这样一种相对和谐的经济发展状态,凯恩斯主义指出政府有责任以“有形之手”应对经济危机。政府扩大产业扶持力度,甚至大规模进入或者管制投资领域,支出规模大幅攀升,财政赤字逐年加大,而收入又受到严格的民主制度和社会福利制度和贫富差距等社会后果等的限制,“以支定收”面临挑战,不仅宏观经济政策需要赤字性支出支持,政府部门本身的扩张支出冲动也常常迫使财政作出“支出大于收入”的安排。于是,“量入为出”原则作为西方社会,特别是美国作为平衡财政赤字的一个补救性原则渐渐进入立法者的视野。
  预算收入从根本上决定预算支出,预算收入规模是预算支出的最终约束条件,因此,“量入为出”是预算平衡的内在规律。预算支出是预算收入的目的,最佳的支出规模决定了最佳收入规模,所以“以支定收”是预算平衡的出发点。“以支定收”原则将“收”限定在“支”的范围内,能够科学界定适度的收入规模以客观反映政府对收入的实际需求,从而节省资金、提高支出效率。这有利于配合当前的部门预算制度改革,可以大大减少政府部门对企业的行政干预。但是支出规模的无限扩张性又同社会经济的发展速度产生矛盾,这种矛盾日益激化,财政赤字大量出现,因此必须加以限制,这就是要“量

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