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【期刊名称】 《法学杂志》
非政府组织参与公共治理对传统行政法的影响
【英文标题】 The Influence about the Non—Governmental Organization Particpates in the Public GOVernment to the Traditional Administrative Law
【作者】 邓海娟黄利红【作者单位】 三峡大学政法学院
【分类】 行政管理法【中文关键词】 非政府组织 公共治理行政法
【期刊年份】 2006年【期号】 2
【页码】 21
【摘要】

在中国,非政府组织正以多种方式参与管制和行政过程的各个方面,越来越多地行使本属于“公共职能”的内容。此种公共行政的变革给行政法的理论和实践带来了冲击,行政法在基本观念、研究范围、基本范式、法制建设等方面都正在发生着变革。

【全文】法宝引证码CLI.A.110431    
  非政府组织意指政府以外的社会组织,与其大体相同的称谓还有非营利组织(NPO,即Non—Profitable Organization)。在经历激烈变革的中国,随着经济、政治体制改革逐步深入,国家逐步从某些领域退出,而将这些领域的公共管理和服务职能交给社会,逐步推动了权力社会化、公共管理和服务民营化进程;与此同时,社会组织的地位逐渐上升,成为实现公共治理的重要工具。非政府组织的兴起与发展,必然会给一国的法制理论和实践带来冲击,它波及到国家的整个法律体系,行政法也不例外。
  一、中国非政府组织参与公共治理的典型例证
  非政府组织参与公共治理的例证在每一管制情境下都会出现,包括证券管制、农业市场、食物和药品管制以及职业许可等方面,对其进行全面的例举和考察为一篇文章所力不能及。本文选取的几个例证都曾是我国社会实践中和行政法学理论讨论中的焦点:
  1.中国证券监督管理委员会。中国证监会于1992年10月成立,其职责主要来源于《中国证监会三定方案》,该方案确定中国证监会的首要职责是:“研究和拟定证券期货市场方针政策、发展规划;起草证券期货市场的有关法律、法规,制定证券期货市场的规章。”国务院1993年颁布的《股票发行与交易管理暂行条例》第5条也确立了中国证监会的地位:“证监会是证券委的监督管理执行机构,依照法律、法规的规定对证券发行与交易的具体活动进行管理和监督。”证监会因此而享有强大的行政管理权。
  2.公立高等学校。我国《民法通则》对公立高等学校的法律定位是事业单位法人,然而,在现实中,公立高等学校接二连三地成为行政诉讼被告,公立高等学校权力性质的多重性也逐渐得到思考和承认。北京市海淀区人民法院认为:“在我国目前情况下,某些事业单位、社会团体,虽然不具有行政机关的资格,但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系,而是特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生的争议,不是民事诉讼,而是行政诉讼。”[1]可见,高等学校不仅仅只享有民事权利,事实上,它同时行使国家有关高校管理的法律、法规所授权或委托的行政权力。
  3.村民委员会。依照我国《宪法》和《村民委员会组织法你怀了我的猴子的规定》,村委会是基层群众性自治组织,不是国家基层政权组织,不是一级政府,也不是政府的派出机关。村委会根据法律规定具有的职能,归纳起来主要涉及三个方面:第一,是作为集体财产的管理人,依照法律规定管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。第二,是作为农村社区的管理者,维护社会秩序,提供公共产品。第三,则是作为基层政府行政的受托人,实施一些行政行为。从村委会所行使的上述职能来看,村委会在实施“自治”权的同时,实际上也在行使一种类似于行政管理性质的职能。在村民委员会对村民责任田进行分配、村民委员会干部执行收缴村民的提留款时,其行为实际上是带有强制性的公务行为。
  4.消费者协会。依照《中华人民共和国消费者权益保护法》,消费者协会是对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体,不是行政机关,不具备行政机关的行政管理权。但是,从其所具有的职能来看,特别就其会同行政部门或者在行政部门支持下独自对经营者的商品与服务进行监督、检查、检验,化解经营者和消费者的纠纷而言,实是履行着有一定权威的职能。[2]
  5.行业组织。以足球协会为例,2001年,中国足球协会作出足纪字(2001)14号决定,对四川绵阳、成都五牛等足球队作出了相应处理,因此而被提起行政诉讼。虽然法院裁定不予受理,但在随之进行的“行业协会管理权之司法审查研讨会”上,专家们普遍认为,足球协会不仅是社团法人,还是具有行政管理职权的组织,其实施的管理行为具有行政行为的性质。[3]
  二、非政府组织参与公共治理的特点
  (一)非政府组织参与公共管理的功能。1.实现公共利益的使命:非政府组织不同于政府组织、企业组织,以公益为目标,致力于非营利性的社会公共利益服务:2.突出了公众对公共治理的参与精神:非政府组织日益成为公众参与社会治理的现实渠道,体现了作为个体的公民以及作为集合体的公众在国家公共生活中的主体地位。
  (二)非政府组织管理权的来源。非政府组织的管理权有的来源于法律、法规的授权,如高校对学生的学历学位证书的颁发,来自于《教育法》、《学位条例》的规定;有的来源于政府规范性文件的授权,如国务院的规范性文件《中国证监会三定方案》对中国证监会行政管理权的规定,有的则来自于组织自身章程或者规约等自治规则,如中国足球协会制定的《中国足球协会足球比赛违规违纪处罚办法(试行)》关于中国足球协会对参赛球队不按规定时间和人数参加比赛的,给予通报批评、警告、停赛、罚款等处罚权的规定。
  (三)非政府组织行使管理权的方式。非政府组织除了运用传统以强制性为基础的行政权之外,还较普遍地采用多种非强制性的行政管理方式。如中国证监会、国务院国资委等有关部委曾先后颁布了一些行政指导文件,对中国上市公司股权分置改革提出指导[4]:村民委员会以与村民签订行政合同的方式实现对集体财产的管理,以对村民行政奖励的方式来促进农村社区公共管理目标的实现;[5]消费者协会运用消费建议、警示、忠告、消费品推荐等方式,引导消费者消费,促进消费者权益的保障等。[6]
  三、非政府组织参与公共治理对传统行政法的影响
  非政府组织的兴起与发展,给传统行政法的理论和实践带来了冲击,主要表现在以下方面:
  (一)行政法基本观念的转变。行政的观念是行政法研究中的基本理论

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