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【期刊名称】 《法学杂志》
德国行政程序法对我国立法的启示
【英文标题】 The Development Of Germany's Administative procedure Law and the Action to Our Country's Relative Law
【作者】 李劲【作者单位】 渤海大学
【分类】 行政管理法【中文关键词】 德国 行政程序法 立法 启示
【期刊年份】 2006年【期号】 2
【页码】 140
【摘要】

德国以实体、程序并重的立法模式创建了与美国不同的另一种模式,对其他大陆法系国家产生了深远影响。解决我国行政程序立法存在缺陷的根本出路在于制定统一的行政程序法典,立法架构应兼顾实体与程序,定位为规范行政权力的基本法。

【全文】法宝引证码CLI.A.110404    
  20世纪,世界范围内有3次制定行政程序法的高潮。德国以实体、程序并重的立法模式创建了与美国不同的另一种模式,对其他大陆法系国家产生了深远影响。在我国的现代化进程中,如何规范行政权力已受到社会各界的关注。
  一、德国行政程序法的历史发展
  (一)德国行政程序法的立法背景
  德国是一个“重实体、轻程序”的国家,因此其行政程序法的制定经历了一个漫长的发展过程。最终促使德国制定行政程序法的因素很多,其中最主要的有以下几个方面:
  一是人权思想的影响。二战前,德国具有浓厚的警察国家和官僚专制色彩,加上德国行政法学始祖奥托·梅耶的行政行为不受任何形式的拘束、行政机关为行政行为时可无任何个人的介入理论的影响,导致德国注重行政实体法和事后救济,忽视相对人在行政程序中的作用。[1]二战后,德国作为战败国在进行深刻的反思后,对自由与民主有了新的认识。基于“人之尊严不可侵犯,一切国家机关均有尊重和保护此尊严的义务”的宪法理念,公民与行政机关的关系发生了变化,公民不再是行政的客体,有权直接参与与其有利害关系的行政决定的作出。二是行政法法典化的需要。制定一部行政法法典,一直是德国行政法学者梦寐以求的事。然而,不同于其他的部门法,由于行政事务的复杂多异,实现行政法法典化的目标可以说相当困难。因此,德国行政法学界开始重新认识行政程序法的价值,并在行政程序法的立法架构上采用程序与实体并存,即将行政法总则的部分问题规定在行政程序法中,而使行政程序法实现行政法总则和行政程序法典化的双重功能。三是实务界的积极倡导。德国实务界基于民主法治的理念和行政的方便,积极倡导制定行政程序法。[2]1956年斯百尔行政专科大学召开行政程序法研讨会,多数与会官员都赞成制定统一的行政程序法,以解除联邦以及各邦间繁杂分歧的程序规定所引起的适用上的困难。之后,德国各邦内政部长会议决定成立小组委员会,并通过《行政程序法的基本构想》。此时,德国法学界重新认识行政程序法的价值,致使行政程序立法在德国得以迅速发展,并最终颁布行政程序法典。
  (二)德国行政程序法的立法架构
  德国行政程序法的立法架构是程序与实体并存型。德国《行政程序法》的结构由八章组成:第一章规定了适用范围、土地管辖和职务上的协助;第二章为行政程序的一般规定,包括程序范围、当事人、证据、听证和回避等制度:第三章为行政处分,规定了行政处分的意义、形式、内容、效力、时效等;第四章为公法契约,规定了公法契约的形式与内容、签订与解除、效力等;第五章为特别程序,规定了正式程序、听证程序和计划程序等;第六章为法律救济程序,规定了适用行政法院法和诉愿程序;第七章为荣誉职务和委员会,规定了荣誉职务与委员会的权利与义务;第八章为终结规定,主要规定宗教共同体不适用本法,国防事务不适用听证程序及若干过渡条款。[3]
  二、我国行政程序立法现状
  (一)我国行政程序法的发展过程
  建国以来,我国在绝大部分有关行政管理的法律和法规中,都不同程度地涉及到行政程序问题,具体来讲,以相应法律的颁布为界限:
  首先,我国《宪法

果然是京城土著

》为行政程序法律化提供了依据,确定了行政程序法的基本原则和基本制度。《宪法》第2条第3款规定:人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。其中蕴含了行政程序中的参与和公开原则。第27条第1款规定:一切国家机关都要不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。这可视为行政程序中效率原则的根据。第27条第2款规定:一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务,这可视为我国公民听取意见权利和听证制度的宪法根据。[4]第38条规定:中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。公民的人格尊严免于国家和私人的侵害应是行政程序法的原则。
  其次,我国《行政诉讼法》的颁布,极大地推动了我国行政程序立法。
  20世纪50年代,当世界掀起第二次行政程序立法高潮时,我国行政程序立法基本上是一片空白,80年代中期以后,行政程序立法实践得到了一定的发展,但从具体的法律规定来看所规定的行政程序基本上是行政机关的工作程序,行政程序处于行政手续的状态。行政相对人在行政程序中完全处于被动地位,没有对行政权力的运行形成制约。1989年4月4日七届全国人大二次会议通过了《行政诉讼法》,该法规定,对证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序的具体行政行为,法院可以判决维持:对违反法定程序的具体行政行为,法院可以判决撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为。这样,违反法定程序就成为撤销判决的理由之一。为了与《行政诉讼法》的规定相衔接,大量的行政规章和地方性法规应运而生。
  再次,《行政处罚法》从形式上第一次系统完整地规定了某一类行政行为的程序,使行政程序立法在一定程度上走向统一。
  《行政诉讼法》从内容上看,仍然带有强烈的管理色彩,缺乏听取相对人意见等使相对人能动参与决定制作的规定。1996年3月17日,八届全国人大四次会议通过了《行政处罚法》,使行政程序立法在一定程度上改变了过去分散立法、重复立法的状况。具体来讲,一是《

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