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【期刊名称】 《法学杂志》
论国家财产的物权法地位
【副标题】 “国家财产神圣不可侵犯”不写入物权法的法理依据
【英文标题】 On The Status Of Jus Rerem For State Properties
【英文副标题】 JurisPrudential Basis For“The Inviolability Of State Property” Not Being Compiled In Jus Rerem
【作者】 尹田【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 物权
【中文关键词】 国家财产 国家所有权 公权 私权 物权法
【期刊年份】 2006年【期号】 3
【页码】 10
【摘要】

国家财产包括不能进入或者尚未进入民事领域的财产(包括为国家享有所有权的财产)与进入民事领域的财产两部分。国家通过投资或者拨款而进入国有企业或其他企业以及行政机关、事业单位的财产,除公有物及公用物之外,国家即丧失其所有权,财产所有权归国有企业等私法人或者行政机关等公法人享有,国家享有投资人或者设立人的权益。国家所有权或者由宪法或其他公法直接创设,或者关涉公共利益,故其性质为公权而非私权,不具备私权特征且基本不适用物权法的具体规则。民法为私法,重在保护私的利益,公法领域的国家财产应由公法加以规定和保护,“国家财产神圣不可侵犯”不应成为物权法的基本原则。

【全文】法宝引证码CLI.A.110379    
  正在起草的《物权法(草案)》实行了对各种财产平等保护的原则。但是,这一原则受到某种尖锐批评。有人认为,这一原则违反了我国《宪法》的基本原则,其基本论据和思路是:我国《宪法》第12条和《民法通则》第74条均规定了“国家财产神圣不可侵犯”,而《物权法(草案)》“删除”了这一规定,主张对国家、集体和个人财产实行同等保护,否定和破坏了我国“以公有制为主体”的基本经济制度,妄图“走资本主义道路”。
  “国家财产神圣不可侵犯”应否写人物权法并作为其基本原则?国家财产与集体财产及个人财产在物权法上是否具有平等地位?对这些问题的回答,直接关涉到对物权法乃至民法的基本性质的认识。
  一、国家财产及国家所有权的性质及其法律特征
  (一)国家财产的含义及其存在形态
  首先必须明确“国家财产”、“全民所有的财产”以及“国家所有权”几个概念及其相互关系。
  国家财产即全民所有的财产,国家所有权即国家对于动产和不动产享有的直接支配权利。在此,“全民所有”的财产不等同于“国家所有权”。所谓“全民所有”,是一个政治经济学上的概念,用来描述一种公有制的高级形态(集体所有为低级形态),但全民所有的财产包括直接享有的一切财产权利(包括所有权、知识产权、股权等等),国家所有权仅为其中的一种。物权法仅对所有权及其他物权进行规定,并不涉及物权之外的财产权利,所以,物权法中所指的“国家财产”,仅是国家财产中的一部分,即国家享有所有权或者其他物权的财产。国家财产可分为国家专属财产与国家非专属财产,前者指其所有权只能由国家享有的财产,包括国家对城镇土地、河流、矿藏、海域、军事设施等享有的所有权;后者指其所有权亦可为国家之外的主体所享有的动产或者不动产。
  更为重要的是,国家财产还可分为进入民事生活领域的财产与不能进入或者尚未进入民事生活领域的财产。所谓“进入民事生活领域”,是指国家通过投资、拨款或者其他任何方式将其享有的所有权或者其他财产权利授予或者出让给国家之外的第三人所涉及的财产。其中最为重要的,是国家通过投资设立国有独资企业或者与他人共同投资设立公司的行为,将其货币或者其他资产的所有权以注册资金的方式转让给国有企业或者其他企业,国家通过丧失其对财产的所有权而获得其投资人权益(即股权)。此时,国家投资所涉及的国家财产,即属进入民事领域的财产。此外,国家通过行政拨款或者其他方式交给国家机关或者事业单位的资产,除公有物(为公众服务的目的而由政府机构使用的物,如政府机关的建筑物、军事设施等),以及公用物(为一般公众所使用的物,如公共道路、桥梁、公园等)之外,即被视为这些“公法人”的财产,为其进行民事活动的物质基础。
  在此,有以下三个误区需要澄清:
  1.“全民所有的财产”是全体人民共同享有所有权的财产。“全民所有”与“全民共有”不同,前者是所有制意义上的概念,后者是法律意义上的概念。全民所有的财产,其所有人只有一个,即国家。此为物权法知识的ABc。因此,认为代表国家进行国家行政管理的政府无权处分国有资产的观点,是错误的。
  2.“全民所有的财产为公有制财产,永远只能属于全民所有,不能转让给个人,否则,公有制就变成了私有制”。在此,“全民所有制”所描述的是一种生产资料全民所有的基本经济制度,并非具体财产归属之一成不变的状态。在商品经济条件下,如果国家财产完全不进入交换领域,则其无法实现任何保值、增值,公有制所担负的经济职能将无从实现。前述观点根本不懂得国家财产存在的根本意义和运用的基本手段。
  3.“国有企业的财产是国家享有所有权的财产”。民法上的企业法人制度,要求法人组织必须具备独立财产,而国有企业要获得民事权利主体资格,就必须拥有其财产的所有权,否则,国有企业无法成为独立的权利义务载体,无法参与商品交换活动。因此,国家在投资设立国有企业时,即丧失其对投资财产的所有权,同时取得其投资人权利。对此,尽管物权立法中存在极大争议,《物权法(草案)》也尚未明确承认企业法人的财产所有权,但如果承认国家对国有企业的财产享有所有权,则等同于承认任何公司的股东对公司的财产均享有所有权,其错误显而易见。因此,将国有企业的财产认定为国家财产的观点,是错误的。国有企业的财产所有权应归属于国有企业法人,国家对国有企业享有的股权,才是国家财产。
  如上所述,国家财产一旦进入民事领域,则转化为国有企业等民事主体的财产,国家丧失其所有权,该部分财产本身在法律上即不再成为国家财产,也不再代表国家利益或者公共利益,而被视为一种私的利益。
  (二)国家所有权的性质
  法律部门的划分有其特有的历史沿革和科学依据。根据法律主要保护公权还是私权、法律关系是否为公权力所约束,以及法律关系主体是否表现其作为公权力代表的身份为依据,法律被分为公法与私法。依据历史传统,用于主要调整民事生活领域的民法,属于私法。而权利的性质也因其所依据创设的法律(公法或私法)不同以及表现的利益性质不同(公利益或私利益)而被分为“公权”与“私权”。民事权利属于私权。诚然,公权与私权的界分仍为学界存疑的基本问题之一,但依据主流学说(法律根据说),“凡根据公法规定的权利为公权,凡根据私法规定的权利为私权”。[1]另一种学说即“利益说”则认为,凡关涉私人利益者为私权,关涉公共利益者则为公权。
  很显然,公权与私权的划分,与权利本身的内容(是否为财产权利)毫无关系,关键在于其权利创设所依据的法律性质以及其表现的利益性质如何。
  国家所有权的性质如何?其究竟为公权抑或私权?
  1.权利创设之依据。国家所有权中,首先包含国家专属财产所有权。可以发现,在我国,这些权利是由宪法直接创设的。我国《宪法》第10条规定:城市土地属于国家所有。第9条第1款规定:矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。依上列规定,国家对于城市土地和其他自然资源的所有权系直接依据宪法(公法)取得,无需其他任何法律加以确定或者承认。由此可见,前述国家财产所有权性质上应属公权而非私权。据此,那种批评《物权法(草案)》有关国有土地及其他自然资源之国家所有权的规定纯系毫无意义地重复宪法规定的意见,是有道理的。事实就是,物权法并非前述国家财产所有权的创设依据。
  2.权利所表现利益之性质。除土地及其他自然资源等重要财产之外,其他尚有未被《宪法》所规定的国家所有的财产,包括公有物和公用物等。这些财产由《宪法》之外的其他法律予以具体规定。但是,无论公有物或者公用物由民法或其他法律加以规定,因其权利所涉并非个人利益而系社会公共利益,其权利具有与一般私权完全不同的目的和性质。故依照公权与私权划分的另一种学说即“利益说”,此等所有权仍应定性为公权而非私权。由上可见,国家财产应分为公法领域的财产与私法领域的财产两部分。凡国家享有所有权的财产,因其处于国家之静态支配状态或者处于公法关系之领域,其所有权不能进入或者尚未进入民事流转,故其权利性质应属公权。凡进入民事领域即私法领域的财产,即成为政府机关等公法人或者国有企业及其他企业法人等私法人的财产,由经济学或者所有制的角度观之,这些财产不妨称为“国有资产”,但从民法的角度观之,这些财产为民事主体享有所有权的财产,非为“国家所有”的财产。国家机关在运用这些财产参加民事活动时,不得依据其公权力载体的身份,只能依据其私法上主体的身份;而国有企业本身即非为公权力的载体,故其财产更不能代表社会公共利益。
  (三)国家所有权的特征


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