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【期刊名称】 《法学》
由罢免村委会引起的法律思考
【英文标题】 Legal thoughts on the dismissal of a villagers'committee
【作者】 杨海坤 周小梅【作者单位】 苏州大学
【分类】 中国宪法【中文关键词】 罢免 村委会 法律思考 组织法 宪法
【期刊年份】 2002年【期号】 2
【页码】 13
【摘要】

我国《宪法》及《村民委员会组织法》都规定:农村村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,这些制度对推进农村民主制度的建设,促进农村经济体制改革起着积极的作用。但在一些地方,这些制度的具体运行还存在着一些问题。一起发生在浙江省温州市水心村历时1年多的罢免村委会事件,引起了笔者的一些法律思考。

【全文】法宝引证码CLI.A.1126931    
  
  近期,有关新闻媒体报道了浙江温州市城乡结合部水心村村民罢免该村村委会几名成员(该村委会一共有5名成员,有4名被提出罢免,因此在本文以下部分均称之为该村委会)的新闻。据报道,该村部分村民提出罢免村委会的理由有:1.村务工作透明度不高,公开程度不够;2.村委会存在投资失误,使该村集体资产蒙受损失;3.村委会部分委员利用集体资产在外拉关系,有“慷集体之慨”嫌疑(据后来调查,该问题在提起罢免之前已经乡政府处理)。部分村民征集了全村约三分之二计280多名有选举权的人(全村有选举权的村民共430多人)联名向乡政府提出罢免村委会动议。乡政府认为,该村委会工作无大过错,并且该村经济发展良好,同时,该村委会也认为自身尽力,对这280多名村民的签名表示异议,认为其中有相当一部分非自愿签名。乡政府据此要求村委会就此签名的真实性作出调查,因群众情绪较为对立,于是村委会在调查60多人后就结束了,其中40多人又表示不同意罢免村委会,村委会将此调查结果报给乡政府,后者据此认为罢免理由不充分,认定该罢免无效。但村民们继续走访市民政局和市人大法工委,在有关人士的指导下最终还是召开了村民大会,罢免了该村村委会,并重新选举了新的村委会。这一罢免历时1年多,才宣告完成,其中折射出的一些问题引起了笔者的思考。
  一、村民委员会应承担哪些职责
  从发生学意义上讲,自国家行政权力在农村淡出之后,农民基于对部分公共产品供给的需求、个体权利的保障需要而让渡自己部分权力(人民主权原则的具体体现)交与自己民主选举产生的代表,使其弥补行政权力在农村断层后的某些公共产品供给服务的空缺,确保个体权利得到保障,产生了村民委员会(在此意义上,村民委员会赖以产生的理论基础实际上与政府及其权力来源的理论基础是一致的)。因此,从理论上讲,村民委员会实际上应该是村民利益的代表人,它应以维护和促进全体村民的利益为己任,使全体村民的利益最大化就是村委会的职责。而维护和促进村民的利益只是村委会职责的理论概括,它的实现还需要通过一系列的制度作为保障,《村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)第2条第2款、第5条、第6条分别规定了村委会应当办理村属公共事务、公益事业;促进本村经济发展;宣传宪法、法律、法规和国家的政策。这几条规定虽缺乏具体技术性、程序性制度的支持,但还是从总体上勾勒了村委会责任和义务的轮廓,在实际操作中,村委会应依法履行村民赋予的职责。
  在水心村罢免事件中,有一个耐人寻味的细节:轰轰烈烈地提出罢免村委会的村民并不知道《村组法》已颁布,也不知道村民委员会的基层群众性自治组织的性质,在其的罢免要求被乡政府否决之后,他们曾茫然不知所措,后在民政局及地方人大的有关人士的指点下,去买了一本《村组法》回来学习后才打消心中的疑虑,理直气壮地维护了自身的合法权利。这虽是一个细节,却反映了这样一个基本事实:水心村的村委会没有能够很好地履行向农民宣传宪法、法律、法规和国家政策的职责。《村组法》作为与村民关系最为密切的法律,承载了广大农民的权利和义务的重要信息,如果村委会不向村民宣传与他们利益息息相关的法律法规,就等于以消极不作为的方式剥夺了村民们最重要的知情权,使其不能够有效地维护自己的合法权益。在这一点上,该村村委会是失职的。也许该村村委会会以这样的理由来辩解:这些信息完全可以从报纸和广播中获得,但我们认为,其一,不能要求每个农民都能够从媒体上捕捉信息;其二,媒体宣告作为一种辅助手段,并不能代替村委会直接宣传的功能,更不能以此为借口免除村委会的宣传法律法规的职责。
  村务公开作为村民自治的一项重要内容是指村委会要组织村民参与讨论、决策和管理村里的公共事业,向村民公开有关村务信息,对村委会是否适当地履行其职责实行民主监督的过程,推行村务公开是村委会的重要职责。《村组法》以列举的方式规定了村务公开的内容,但这一列举式的规定无法穷尽实际村务的诸多方面,在实践中容易引起争议。在水心村罢免事件中,对村务公开的内容和公开的程度村委会和村民各执己见,本文认为,村务公开的内容和公开的程度应由全体村民决定,对《村组法》未尽事宜,只要多数村民要求,均应及时公开,使村务公开达到大多数村民满意的程度,才能体现村委会群众性自治组织的本质要求,因为,从根本上说,村民委员会是村民授权的自治主体即村民的自治权力行使的工具性组织,任何对村委会的属性定位如果违反了它的本义必然会导致村委会制度的异化,并最终与村民自治的价值目标相背离。因此,自治主体对相关事务的知情权完全是本源性的正当权利。也只有在知情的情况下,才能参与公共事务的决策、进行民主管理并对其权力的授予对象实现民主监督,这样村民自治才能从制度转化为现实。从这一意义上说,水心村的村委会也未能完全尽职。
  二、启动罢免村委会程序应具备哪些条件
  如前所述,村委会是自治主体实现自治权力的工具性组织,村民授予其管理本村公共事务、发展村办经济的权力(说是赋予其职责更为妥当),而村委会按村民意愿为村民提供社区生活所需的公共产品当属其份内之事,在其所提供的服务不能令村民满意之时,村民以适当的方式收回授出的权力,是顺理成章的逻辑推定,但与其授权的法律行为同理,收权也必须遵循一定的程序,这就是村委会的罢免程序。
  关于村委会的罢免《村组法》中只在第16条规定:本村五分之一以上有选举权的村民联名,可以要求罢免村民委员会成员,罢免要求应提出罢免理由,被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见,村民委员会应及时召开村民会议,投票表决罢免要求,罢免村民委员会成员必须经有选举权的村民过半数赞同。这就是说,只要该村有选举权的村民的五分之一以上的人提出罢免动议,村委会就应及时召开村民会议投票表决。而《村组法》规定的村委会成员当选人数要件为:村委会的选举必须有过半数以上的有选举权的村民参加投票,当选为村委会成员必须获得过半数的选票。即村委会成员当选的选民人数要件是:全村有选举权的四分之一。而罢免村委会成员的人数要件是:罢免村委会成员须有选举权的村民过半数赞同,也就是全村有选举权村民的二分之一与村委会当选的人数要件相比,罢免村委会成员的人数要求还是比较严格的。[1]
  但该法除了对罢免村委会的村民人数作了限制外,对提出罢免的实体要件即罢免理由并未作出明确规定,在实际操作中也是争议颇多。水心村罢免事件中,村委会以及乡政府均认为村委会把村经济发展得很好,村民生活富裕,对村民提出罢免要求不能理解。《村组法》对罢免村委会未规定法定理由,确实是该法的不足之处,但笔者认为,在操作过程中,如果村民参照该法规定的村委会职责和义务,认为村委会不能有效履行它的职责和义务、不能代表村民利益,我们有理由认为,在该法并未就罢免理由规定实体要件的情况下,在符合了法定人数要件后,可以提出罢免要求,并召开村民会议投票表决,也就是说,违背法定职责或不能有效履行可视为启动罢免程序的实体要件。
  当然,在该村罢免事件中,除上文所讨论的村委会失职之处外,对于村民提出的村委会投资失误的问题是否应成为被罢免的理由,值得商榷。村委会作为全体村民利益的代表,本着使全村集体资产增值的目的进行投资,应该说是值得肯定的,但在市场经济条件下,投资与风险并存,此乃常规当无疑义。如果对投资主体过份苛求,可能导致另一种情况:那就是村委会作为村集体资产的代管人,怕承担风险,怠于管理,不思进取,四平八稳,这种无为村委会也是村民所不能认可的。因此,村委会在这种情况下,处于两难的尴尬境地。
  还有一点值得注意的是,《村组法》规定由村委会召集村民会议投票表决罢免村委会事项。笔者认为这一规定有失妥当,因为,在一般情况下,仅仅对村委会中一至两名成员提出罢免要求,由村委会召集村民会议还能正常进行,但在水心村罢免案中,5名村委会成员中的4名被要求罢免,村委会在这种情况下实际上很不情愿面对这样的事实:召集村民开会来罢免自己,从而导致相关工作的延迟。事实上,水心村最终是由村民民主选举产生的代表主持召开了罢免村委会的表决大会,这种“变通”的做法符合了实践的需要。故建议,《村组法》相关法律条文应作适当修改:以多数村民认可的方式召集村民会议对罢免村委会要求进行表决。
  三、村委会是否具备就签名真实性问题进行调查的主体资格
  程序在法律运作过程中是至关重要的因素,它是法律公正执行的有力保障。“程序使法律获得生命,无程序即无法律。”[2]而程序公正一条重要的原则就是任何人不能成为自己的法官,在实践中,这一原则大多以“回避”制度来体现,但长期以来程序的重要性被人们有意无意地忽视,人们对程序的价值定位与其本义相去甚远,因此,在法律实施过程中,因不遵守程序而发生与法律的公平公正精神相违背的事情也就不足为怪。
  在水心村的罢免事件中,被提出罢免的村委会对在罢免理由书上的签名的真实性和民主性向乡政府提出质疑,乡政府随后指定村委会就此事进行调查。很显然,就有关自身争议由争议一方向争议另一方进行调查从法理上说不通,在实践中也违背了程序正义。有两点可以说明:其一,村委会在理论上说是村民利益的代表,是村民授权的对象,它不应有特别的权力,在自治程度不高或自治不够规范的地方,村委会实际上是“小政府”,也有学者称之为

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