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【期刊名称】 《法学》
国有股权的职能及其法律调整
【英文标题】 The function of State—share and its legal regulation
【作者】 王妍【作者单位】 黑龙江大学
【分类】 公司法【中文关键词】 国有企业 国有股权 职能
【期刊年份】 2002年【期号】 3
【页码】 66
【摘要】

无论是经济发达的资本主义国家,还是发展中的社会主义国家,都存在相当数量的国有企业,这些国有企业在某种程度上承担着一定的国家职能,担负着稳定经济、调整经济的使命。但是,在今天,国有企业在形式上越多地表现为公司制企业,那么,这些公司制的国有企业是否还要承担一定的国家职能呢! 如果承担的话,企业中的非国有股份应如何对待!

【全文】法宝引证码CLI.A.1126887    
  一、从国有企业的职能看国有股权的职能
  企业的社会职能在传统的经济学上似乎是一个没有太大争议的问题,那就是,一般情况下,企业是以生产产品或提供服务为中介、以追求利润最大化为目的的经济组织。《布莱克法律辞典》对企业所下的定义即是如此:“企业按经济规律办事,也就是说,试图以最小的投入谋求最大的产出。”在传统的经济学理论中,将企业的终极目标确定为最大限度的赢利以实现出资者利润最大化,应该说完全符合其本质和功能。但是,对于国有企业来讲,如果仅将其功能或职能界定为追求利润最大化,似乎过于狭隘。
  国家设立国有企业可以说是为了获取更多的利润,增加国家财富,但是,国家设立国有企业决不仅仅是为了获取利润,无论是社会主义国家,还是资本主义国家,均是如此。除获取利润外,国有企业还有其更重要的历史使命,那就是调节经济。这一点,从资本主义国家国有企业数量的变化上就可窥见一斑,在本世纪20、30年代,资本主义经济危机连续爆发,为了缓和日益尖锐的社会矛盾,西欧及美国等发达资本主义国家加大了国有企业的数量,即所谓的国有化浪潮,但是,随着经济形势的稳定,以及其他一些原因,这些国家又开始减少国有企业的数量,即私有化浪潮。国有化与私有化的交替,反映了一个国家利用国有企业对经济进行影响的意图,事实上也确实产生了明显的效果。
  学术界近年来一直在讨论国有企业的双重职能问题。理论上普遍认为,国有企业具有双重职能:一是实现国有资产的增值,促进社会财富的增长;二是调节宏观经济,稳定经济秩序。其中调节经济的职能,在市场经济条件下,显得越来越重要。“国有企业在多数情况下,是作为国家经济的调节器而存在的。”“国有企业作为国家宏观经济调控的一种工具,由于其本身的特殊性,发挥着其他政策调节手段不可替代的功能,是国家调控的延伸和更具体化。”[1]
  市场经济需要国家调控,因为以市场机制作为主要调节手段的经济体制,也同样会出现市场失灵,也同样存在市场缺陷,而国有企业与国家经济职能之间的天然依附关系,决定了国家必然将国有企业作为调整手段,国有企业也无可推卸地要担当起这一重任。国家调节经济的手段有很多,就国有企业来讲,国家通过国有企业可以实现以下目的:(1)贯彻政府的产业政策、优化产业结构;(2)增加就业机会,维护社会稳定;(3)稳定物价,维系经济增长信心;(4)限制私人垄断,等等,以此促进经济发展。30年代,意大利政府把濒临破产的企业收归国有,目的是为了防止失业;英国政府在50年代把煤矿收归国有,也是为了同一目的。[2]从国内外经济发展的历史来看,国有企业在实现国家宏观调控、促进经济增长等方面确实也发挥了重要的作用。
  国有企业调整经济的职能在理论界几乎已经不存在争议,但是,国有企业的表现形式在近年来却发生了很大的变化。就我国而言,国有企业已经从单纯的全民所有制企业,发展成了:(1)国家单独控制、经营的企业;(2)国家控股的股份制企业,即国有控股公司。国家单独控制、经济的企业一般称为全资国有企业;而国家控股的股份制企业则属于非全资的国有企业。非全资的国有企业是否还属于国有企业,我国法律尚无明文规定。但在有关政策法规中已体现也与国际惯例接轨的迹象。按照国际惯例,在某一企业的资本中,国有资产投资或持股份额超过50%的,该企业就是国有企业;在发达国家和地区,也把国家参股未达50%,但国家实际上可以加以控制的企业也归为国有企业。如韩国1984年颁布的《国有企业管理法》第2条规定,国有企业包括政府投资和“政府投资达到或超过50%的企业”;德国把政府参股达25%以上,其他股东均为小股东的大企业,视为国有。[3]从实际上看,目前我国也把国家控股的股份制企业作为国有企业来对待,这不但符合国际惯例,也符合所有权和所有制的基本理论,而且随着市场经济的发展,在未来的中国经济中,国有企业的这种表现方式将会占据主要地位,国家控股的国有企业将会成为国有企业的主要形式。
  既然国有控股的企业也属于国有企业,那么,国有企业的职能,国有控股企业是否也应责无旁贷地承担呢?
  二、国有股权的职能与非国有股份利益的冲突
  国有控股企业也应承担国有企业的社会职能,这是因为,在国有控股企业中,国有股占主导地位或起实际上的控制作用。世界上任何一个国家都不存在国有股权不承担国家职能的问题,恰恰相反,国家对某些企业参股、渗股,在某种程度上就是为了能够控制这些企业,通过对这些企业的控制来贯彻国家意图,反映国家意志,影响经济走势。其实,国有股权的触角伸到哪里,国家对经济的宏观调控职能就会出现在哪里,国家的经济意志就会反映在哪里。谨防骗子
  那么,在国有企业或国有控股企业中,获取企业利润和承担国家职能,二者之间,哪一个是第一位的呢?当获取利润和经济调控任务发生冲突时,如何取舍?“国家建立、维持、发展国有企业,不仅仅是为了盈利,更重要的是为了实现宏观经济目标和非经济目标,如调整结构、扶持产业、充分就业、稳定物价、安定社会等,以承担社会责任。因此,当盈利与宏观经济目标和非经济目标发生冲突时,国家往往牺牲前者,成全后者。”[4]“国有企业作为政府宏观调控经济的微观手段,发挥着多方面的功能和作用,与私营企业不同,国有企业总是把调节整个国民经济的社会目标放在首位。”[5]因此,当获取利润与宏观经济调控双重职能发生矛盾时,国有控股企业一般会以国家利益为重,选择承担国家职能,放弃利润的获得。也许有人会认为,企业获得利润的目的与所肩负的经济调控职能在性质上应该是一致的。事实上确实应该如此,但二者肯定会有矛盾的时候,因为,企业获取利润的目的是现实的、具体的,而企业承担的经济调控职能则是抽象的、效益是宏观的、影响是全局性的、目的是长远的。
  按《公司法》的规定,公司的重大决策由股东大会通过表决的方式决定,每一股东的表决权取决于所持股份的多少,在国有控股的公司制企业中,国有股东一般持有绝对多数或相对多数的股份,因此,企业重大决定的作出一般取决于国有股东的意志,反映的是国有股东的愿望。当国有股权的持有者在行使表决权时,首先考虑的肯定是国家的利益(长远利益,全局利益),而不仅仅是企业的现实利益。这种情况下作出的企业决定,实际上体现出了企业对国家职能的承担。
  但是,在国有控股企业中,还存在一定数量的非国有投资者,如果让他们也承担起此重任,是否符合他们的意愿呢;另一方面,如果国有股权在承担国家职能时,无形中牺牲了企业的利益,那么,非国有股东的利益应如何处理?如,为了避免失业过多对社会造成压力,某一国有控股的企业在应当裁员的情况下不裁员,牺牲了企业的利益而保全国家利益,这种结果,对国有股东完全没有问题,但是,对非国有股东来讲,是否只能被动接受?又如,如果某一国有控股企业的产品一时间较为紧俏,按市场供求关系,完全可以适当提高价格,但国有股权的持有者为了维系国家物价的稳定,为了维护经济秩序,作出不提高价格的决定,企业的利益受到了影响,非国有股东的利益也会受到影响,这种情况应如何处理呢?
  也许有人会认为,非国有股东的利益应无条件地服从国家利益,笔者认为,这一命题并不总是正确的。当国家出现紧急状况或有非常情况时,任何个人的利益都是无足轻重的,都应该无条件地服从国家利益,但是,在一般情况下,国家不能要求公民总是这样做。况且,即便是在紧急状态下牺牲的个人利益,国家还要适当的予以补偿呢。当今社会,是一个尊重私权和保护私权的社会,在股份制企业中,非国有股东以追求利润为单纯的投资目的,无可非议,实属正常,那个把每一个人都想象成完美的道德主义者的时代已经一去不复返了,非国有股东追求利润的唯一目的既是合法的也是受法律保护的。国家以实现国家利益为重的要求,对非国有股东来讲仅仅只能作为一种建议或愿望,而不应该具有强制性和当然性。
  随着市场经济的发展,随着现代企业制度的建立,国家控股、参股的企业会越来越多;而随着法制建设的不断完善,人们维护私权的意识也会不断地提高,国有控股企业的国家经济职能与企业中非国有股东利益的保护这一问题会越来越突出。
  三、国有企业的职能与“政企分离”
  笔者一再强调在市场经济条件下,国有企业应承担一定的国家职能,即对经济的宏观调控职能。这实际上是将国有企业作为国家的一种工具,来贯彻国家的意图、影响经济的走势。那么,国有企业承担国家宏观调控职能是否属于“政企不分”呢?
  “政企不分”是长期困扰我国国有企业的一个老大难问题,一般意义上的“政企不分”是指政府将企业作为自己的附属物,任意指手画脚,使企业没有独立的自主权,没有独立的决策权力,即通常所说的“物资统调统拨、产品统购统销、

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