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【期刊名称】 《政法论坛》
论行政起诉条件
【英文标题】 On the Conditions of Taking an Administrative Proceeding
【作者】 张玉录【作者单位】 山东聊城市中级人民法院行政审判庭
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政起诉 行政行为 主观条件 客观条件
【期刊年份】 1999年【期号】 4
【页码】 73
【摘要】

行政诉讼法实施以来,仍有“有案不受”的现象,其原因除某些人为因素外,主要是对行政起诉条件在理解上存在偏差。提起行政诉讼的主观条件―对行政行为的怀疑,这是由行政诉讼的自卫性和监督性所决定的;客观条件―对主观条件的限制,包括对原告资格的限制,对事实和法律根据的界定。

【全文】法宝引证码CLI.A.115327    
  十年前,第七届全国人民代表大会第二次会议通过的行政诉讼法,是中国走向依法治国之路的里程碑。行政诉讼法的实施,不仅使行政管理相对人的人格得到尊重、合法权益得到保护,而且对拥有强大权力的行政机关起到了维护和监督的作用。
  “依法治国”已载人我国宪法。没有行政审判的国家,就不是一个真正的法治之国。但到今天,在我国相当多的地区,行政审判制仍处于萌芽期。有的法院没有独立的行政审判庭。有的法院虽设立了,也有其名、无其实,不办行政案件,主要精力用于办理民、经案件。是当真没有行政案件吗?从各种传媒所载,可知行政诉讼案件其实多得很。除某些人为因素外,造成“有案不受”现象的一个主要原因,是对行政起诉条件在理解上存在偏差。因此,有必要对行政起诉条件进行理论和法律上的分析研讨。
  一、提起行政诉讼的主观条件对行政行为的怀疑
  没有行政诉讼制度的国家,行政权力便可能失去监督和控制,这个国家将会成为一个人治国家而非法治国家。公民权利也难以得到保障。
  所谓行政诉讼,是指公民、法人或其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益,在法定期限内依法向人民法院起诉,而由人民法院依法审理裁决的活动。简言之,行政诉讼就是在人民法院主持下,依审判程序解决因行政机关具体行政行为引起的行政争议活动。
  因此,对行政管理相对人而言,行政诉讼具有双重性质,一是通过申请司法救济的途径保护自己的合法权益不受行政行为的侵害,二是通过提起行政诉讼,使人民法院对所诉行政行为进行司法审查,以达到监督行政机关依法行政之目的。此二目的可概括为:行政诉讼是行政管理相对人行使其自卫权与监督权的活动。
  (一)行政诉讼的自卫性决定了行政起诉条件具有主观性
  尽管理论上对于什么是行政法的理论基础,行政诉讼的目的是什么等存有争论,但在保护公民、法人或者其他组织的合法权益是行政诉讼的基本目的问题上,是没有争论的。
  行政诉讼制度是近、现代国家一项十分重要的法律制度。近代的行政诉讼制度,是随着资产阶级革命在欧洲大陆的胜利,近代民主政治制度取代封建制度,掌握国家法制机器的庞大机关成为代议机关(即国会)的执行机关(即政府)而出现的。宪法制度的确立,使行政权力及其他国家权力与人民的关系固定化,产生了法治政府和有限政府的观念。设防学说成为处理行政机关与立法、司法机关关系的重要内容。随着商品经济的充分发展,垄断资本主义开始形成,国家直接干预经济活动和参与人民生活,行政权力空前扩张,行政机关与人民和社会的矛盾冲突激化到必须建立一个法律部门加以调整的程度,于是就形成了近代意义的行政诉讼制度。行政诉讼制度在我国的正式确立是随着社会主义法制的日益完善和对公民权利的不断重视而确立下来的。在旧中国的封建专制制度下,封建皇权成为集立法、司法、行政权为一体的权力集合体。在这种权力下,公民权利成为统治阶级的恩赐。民告官,即是以下犯上,是大逆不道,行政诉讼制度当然无从谈起。建国后,我国政治模式上深受前苏联的影响,使行政法成为名符其实的行政管理法。虽然1954年宪法有公民对违法失职的国家机关的控告权和要求赔偿权规定,但在当时的背景下,即使有个别公民对行政机关的行为发生争议,也或以人民内部矛盾化解了之,或干脆将其压下了事。直到1982年,新宪法颁布,民事诉讼法实施后,才正式确立了行政诉讼制度。“有救济才有权利”的说法,就行政案件而言开始在中国成为现实。1989年4月全国人大通过的行政诉讼法则从根本上为我国行政诉讼制度奠定了基础,确立了我国的行政审判体系。由此可见,中外行政诉讼的制度都是随着对公民权利的日益重视、民主政治的逐步推行而确立的。保护行政管理相对人的合法权益是任何国家行政诉讼制度的基本目的。行政管理相对人有权利通过行政诉讼渠道解决行政争议。由于其在行政管理关系中的劣势地位,在确定起诉条件上,必须赋予其相当大的主观性,即只要对行政行为心存“怀疑”即可起诉。
  行政权力是当今社会实践中最强大的权力。它不仅拥有国库,而且有军队、警察、监狱等暴力机器。由于涉及领域广泛,讲求效率,行政行为也最易产生专横和腐败。但是人们无时无刻不处于行政权力的管理之下。无论衣食住行,还是学习、经商、工作,都会受到来自各个部门行政权力的干预。干预的内容包括行政命令、行政处理、处罚、征收税费等。在这种行政管理关系中,独立的个人和强大的行政权力相比较,地位不可能是平等的。行政机关当然处于优越地位。它作出的决定都应当执行,即使在行政诉讼中也不停止。在如此纷繁和不平等的行政管理关系中,行政管理相对人可能会莫名其妙地受到行政机关的处理或处罚。当他向行政机关讨个说法时,有时会得不到满意的或者哪怕是耐心的答复。这时他便有可能选择行政诉讼这条司法救济途径。作为原告的行政管理相对人来说,由于是基于对行政行为合法或合理性的怀疑而起诉,让法院强令行政机关说个明白(即被告负举证责任),对行政行为作出确认、撤销或变更的判决,因此,在起诉时,原告方在许多情况下并不知道行政行为的法律依据和事实根据,也无胜诉的把握。甚至有时仅是为了讨个明白的说法而已,而不像民事诉讼那样,为了胜诉而打官司。这里的“怀疑”,反映在法律条文中就是“认为”行政行为非法。法律允许行政管理相对人因对行政行为的怀疑而起诉,因此,在提起行政诉讼的条件上必然有极大的主观性。
  (二)行政诉讼的监督性也决定了行政起诉条件必须具有主观性
  依当今行政法的主要理论倾向,对行政法的性质有主张控权论者,也有主张平衡论者,尽管分歧较大,但对通过行政诉讼监督或制约行政权力的观点基本上是一致的。在整个法律体系中,没有哪个部门法像行政法那样与宪法联系紧密。根据我国宪法的规定,对行政机关的监督有一个庞大的监督体系。主要有:
  1.国家权力机关对行政机关的监督。全国人大及其常委会有撤销国务院同宪法、法律相抵触的决议和命令的权力。国务院的组成人员要由全国人大及其常委会决定任命。国务院应向全国人大负责并报告工作等。
  2.人民检察院对行政机关的法律监督。监督的方式主要表现为对行政诉讼裁决的抗诉权以及对国家行政机关工作人员渎职等犯罪行为的立案侦查权和公诉权。
  3.人民法院对行政机关的监督。主要通过审理行政案件而形成对行政权的监督作用。
  4.人民群众对行政机关的监督。根据我国宪法的规定,国家的一切权力属于人民。公民对任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对他们的违法失职行为,有申诉、控告或者检举的权利。这是宪法赋予公民的一项基本权利—监督权。
  行政审判是上述监督体系中的一个子系统。人民法院的监督和人民群众的监督是相辅相成的。监督权是宪法赋予公民的一项基本权利,应鼓励其自由行使。人民法院的监督作用不会自然发生。只有行政管理相对人提起行政诉讼,这种机制才会启动并发生作用。人民群众的监督特别是行政管理相对人的监督,依赖于行政审判。通过行政诉讼维护自己合法权益的活动,实质上也是人民群众和人民法院共同对行政机关进行监督的活动。
  早在延安时期,毛泽东就把防止政府腐败的希望寄托在人民对政府的

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