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【期刊名称】 《政法论坛》
加强权力的控制是依法行政的宗旨与归宿
【英文标题】 Mcre Coutrols to Power:The Purpose and UItimate Value of Exercise of Administration According to Law
【作者】 王良钧【作者单位】 河南省政法管理干部学院
【分类】 中国宪法【中文关键词】 依法行政 权力控制 权力 权利
【文章编码】 1000—0208(2000)01—152—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2000年【期号】 1
【页码】 152
【摘要】

依法治国,法制观念的增强是关键,正确处理法律与权力的关系是基础,权力合理有效的控制是宗旨。不受控制的行政权力必然会导致腐败。因此,必须充分认识到加强权力的控制对依法行政的重要意义。要加强对行政权力的控制,就必须遵守基本的策略和原则。

【全文】法宝引证码CLI.A.115334    
  
  江泽民同志指出:“加强社会主义法制建设,依法治国,是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分,是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。实行和坚持依法治国,就是使国家各项工作逐步走上法制化和规范化;就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式参与管理国家、管理经济文化事业、管理社会事务;就是逐步实现社会主义民主的法制化、法律化。实行和坚持依法治国,对于推动经济持续快速健康发展和社会全面进步,保障国家的长治久安,具有十分重要的意义。”{1}依法治国是社会主义的必由之路,也是我们党和国家坚定不移的基本国策。依法治国是一个完备的理论体系及宏大的系统工程。其中,依法行政是其不可缺少的、十分重要的组成部分。“从古代起,‘西方人’便激烈而无休止地讨论着法律与权力的关系,这种争论奠定了法治观念的基础{2}(P.92)。”
  法国资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠早已说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。从事务的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。”龚祥瑞在其《比较宪法与行政法》一书中讲到,“法治就是对权力的限制。”{3}(P.74)由此可见,依法治国,法制观念的增强是这一问题的关键,法律与权力关系的正确处理是这一社会现象的基础,而权力合理有效地进行控制则是依法治国的宗旨和归宿。
  法治的源头就在于对国家权力的正确定位及法律的有效控制。当权力的负面作用日益危及人民群众的合法权益与安全时,通过法律的一系列措施监控权力的实施运用,就成为了当今民主社会发展的必然要求。国家权力的运行与操作,对整个社会的负面作用,最主要的表现为权力的滥用。权力自身的扩张性、侵略性、腐蚀性等特点,往往会使任何一种不受监控的权力最终都将成为社会的毒瘤,形成权力的异化,进而危及到整个社会。行政权力是国家进行社会政治、经济、思想、文化及社会公共事务诸方面管理中运用最多、规模最大、涉及范围最广的一项国家权力,它在整个国家权力的结构中占据着十分重要的地位。因此,对于社会主义国家来讲,要真正使社会步入法制状态,最重要的任务之一就必须使行政权力得到合法、合理、较为科学和全面的控制。
  一、不受控制的行政权力必然会导致腐败
  权力不受制约,必然会被滥用;滥用行政权力,必然会导致行政管理的腐败。这是早已被人类历史证明了的社会公理。对于这一问题,中外许多法学家、政治家和社会学家均有举不胜数的衷言,具有权威性的《牛津法律大辞典》也明确载文:“在任何法律制度中,法治的内容是:对立法权的限制;反对滥用行政权力的保护措施……”。应当真正地看到,行政权力的拥有者不是天使,不是无私无欲的神灵,他们都是有血有肉、有七情六欲的常人。行政权力的拥有者往往凭借自己的聪明才智、较强硬、较广泛的社会关系等优势,很容易地会将自己的贪欲、自私的劣根性发挥到淋漓尽致的程度。如果一旦没有对权力的控制或制约,其社会后果则不堪设想。“不受制约的权力却极易由于其反复无常而漠视正义与安全的要求,这种反复无常使得法律无法衡量不同人行为的法律后果。”{3}(P.134)
  从立宪主义角度来看,行政腐败是一种滥用行政权力、以权谋利等任意行为,它直接影响着宪法和法律的权威,破坏着法制的尊严,在一定程度上造成公共权力与公民权利之间的人为紧张与对抗关系,严重者甚至危害到整个国家的政权基础。在我国的各级行政机关的执法工作中,有法不依、执法不严、滥用职权、权钱交易等腐败现象时有发生,严重地败坏了我们的社会风气,损害了党的形象,践踏了国家的法律。因此,加强对行政权力的有法、有效、合理的控制,早已成为党和人民群众的共同心声,也是现代民主政治制度发展的必然要求。
  二、加强对行政权力的控制,必须有策略上的讲究和应遵循的原则
  要防止行政权力的滥用,实行对行政权力有效的监控,应当从如下方面入手:
  (一)行政权力的配置要合理
  对行政权力的有效制衡,首先是建立在行政权力的合理配置基础上的,这也是加强行政权力控制的基本前提,我国是具有数千年历史的文明古国,在封建社会里,国家权力集于君主一身,这种集权制的传统习惯意识到目前为止还广泛地存在着,因此,对于在国家权力中行政权力的相对分离问题还有待进一步解决。在行政权力的合理配置方面,主要应把握:
  1.在整个国家权力中行政权力的相对分离要有法可依、有法必遵。要使国家机关内部对司法、行政、检察诸权力分工明确,不得含糊,更不得代越。
  2.中央和地方在行政权力方面要建立有法可依的分权制度,行政权限在依法明确划分之后,属于中央的职权,他方不得越俎代庖,属于地方的权力,中央也不得非法干涉。
  3.在各级行政机关内部及其具体工作人员的职权安排方面,也应尽可能地建立起分权制度,依法合理配置,这样才能做到分权明确,责任落实,避免交叉行使职权和遇事无人管、乱扯皮的现象,对于行政授权,应当按照有关的法律规定,不得任意授权。爬数据可耻
  (二)加强对行政权力的制约,要以权力制约权力
  对于行政权力的控制,首先必须运用国家的立法权、司法权、检察权来进行制约。其次,必须运用国家不同的行政权力来进行互相的监控,如审计制度、行政检查等等。最后,应当在同一国家行政权力系统内部,实行上级对下级有效的监控和在同一个机关内部不同工作职权间的互相监控和制约。同时,还应建立相适应的行政权力监控的奖惩制度。
  (三)建立以权利制约权力的法律制度,是依法行政的根本保障
  马克思主义法学认为,权力是权利的高度聚合,其力量强于权利,但其合理性和其根本渊源来自于权利。没有权力杠杆的保护,权利的运用和实现是无能为力的,但是还必须看到,没有权利的驱动和指引,权力就失去了力量的渊源,没有权利的制衡和约束,权力将会在其社会运行中蜕变。民主政治的理想就是要使权力服从于人民的权利,并使这一权利有效地制约权力。我国宪法也早已规定了公民享有广泛的民主政治权利,公民可以运用选举、批评、建议、申诉控告、检举权和取得国家赔偿权来对行政权力进行必要的监督,只有这些权利得到真正的落实,对行政权力的制约才能够上一个新的台阶、提高到一个新的层次。
  我国宪法规定:一切权力属于人民。由此可见,行政权力的所有者只能是人民,各级政府及其工作人员,都只能是行政权力的行使者,行政权力的所有者与行使者在一定程度上的分离,必然会在行政权力的运行中出现一定量的变异现象。被誉为美国宪法之父的麦迪逊曾说过,行政官员不是天使,“如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”{4}(P.264)我们虽然不能遵从休谟的建议,“在设计任何政府体制时,应该把每个成员都设想成无耻之徒,并设想他的一切作为都是为谋取私利,”{5}但我们至少应当认为,人民的利益谁都无权践踏,人民赋予的行政权力必须很好地运用。为了使行政权力的所有与行使相融恰,为了使行政权力的变异现象减少到最低限度,在加强对行政权力的控制方面应当遵守以下原则:
  1.必须坚持人民利益、国家利益至上的原则。行政权力,是人民赋予的,因此,在行政权力的运作中,必须处处、事事、时时以人民的利益为根本,以国家的整体利益为前提。坚持人民利益、国家利益是行政权力运行和控制的最根本的宗旨。
  2.必须依法进行控制的原则。为了尽可能地避免权力寻租、权力经商、官商合一、权钱交易等腐败现象,任何行政权力的行使都必须在宪法和法律的控制之下。它包括:第一,行政权力必须服从于宪法和法律,而不是法律服从于行政权力。第二,任何行政机关和工作人员都必须服从有关主体依法进行的监督制约,任何有监督控制权的主体也必须依法主动积极地对行政权力进行能动性的监督和控制。
  3.必须依法追究责任

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}实行和坚持依法治国,保障国家长治久安(N).北京:人民日报,1996-2-9.

{2}(美)埃尔曼.比较法律文化(M).贺卫方等译.北京:三联书店,1994.

{3}龚祥瑞.比较宪法与行政法(M).

{4}(美)汉密尔顿.联邦党人文集(C).北京:商务印书馆,1980.

{5}塞尔顿.公共选择理论的历史与现状(J).北京:现代外国哲学社会科学文摘,1994(10).开弓没有回头箭

{6}列宁全集第2卷(C).北京.

{7}邓小平文选(C).北京:人民出版社(1975-1982).

{8}郭润生等.论依法行政与依法治国(J).北京:行政法学研究,1997(2).

{9}江泽民.正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系(R).北京:人民日报,1995-9-28.

{10}西方法律思想史资料选篇(Z).

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