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【期刊名称】 《湖北警官学院学报》
浅议《个人所得税法》改革的原则与制度选择
【作者】 贺燕【作者单位】 中国政法大学
【分类】 税收法
【中文关键词】 个人所得税;个人所得税法;《个人所得税法》改革
【文章编码】 1673-2391(2011)06-0063-03【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 6
【页码】 63
【摘要】

因个人所得税的规模及其对所得征收的特性所致,《个人所得税法》的收入调节功能有限。依据量能课税原则对《个人所得税法》进行改革的同时,要根据税法的效率、效益原则,对《个人所得税法》改革的内容和相关制度进行取舍、逐步实现,在坚持分类和练合相结合的税制的大前提下,规定个别扣除,坚持以个人为单位申报,以源泉扣缴为主。《个人所得税法》改革的实现,还要依赖于《税收征管法》的修改以及相关制度的建立。

【全文】法宝引证码CLI.A.1181108    
  
  我国现行个人所得税制度存在收入调节功能差、税负不公平等诸多问题,对其改革的动议由来已久。在政策层面,早在2003年,中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》就提出要实行综合和分类相结合的个人所得税制度。2006年3月14日第十届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》有同样的提法。
  理论界关于《个人所得税法》(以下简称《个税法》)改革的研究主要集中在《个税法》本身。首先,《个税法》的功能定位为侧重财政收入,还是侧重调节收入。尽管税收的基本功能在于筹措财政收入,但目前的讨论中却鲜有单纯主张通过修改《个税法》增加财政收入的。多数学者提议加强《个税法》的调节功能。如高培勇教授认为,除了一般性的取得收入任务之外,个人所得税所担负的特殊任务就是调节居民间的收入分配差距,而且在现阶段,这一方面的功能更趋重要。[1]其次,在具体制度方面,刘剑文教授认为,在充分借鉴国外成功立法经验的基础上,结合我国的实际情况,《个税法》改革应当从六个方面进行,即:分类所得税立法逐步转向分类综合所得税立法;完善纳税主体制度,以家庭为纳税单位;进一步扩大税基,降低税率;规范税前费用扣除,实现量能课税原则,实行浮动扣除;改以源泉扣除为主的纳税制度为以自行申报纳税为主或完全自行申报的纳税制度;实行有效的个人收入监控机制。[2]这些研究成果指明了《个税法》改革的目标,是未来《个税法》进行调整应当把握的大方向。目前需要进一步探索的是如何在现有经济社会发展水平、征管能力、制度条件的基础上,对目标中的改革内容进行取舍、逐步实现,以及在现有的政策定位和税收环境下如何推进改革,遵循何种改革路径。
  应当说,已有学者和实务部门人士同时关注了《个税法》改革所依赖的征管能力及其他条件问题,{1}并提出了初步的建议。如很多学者都从目前的征管条件考虑,主张实行分类和综合相结合的模式,这与政策层面的考虑是一致的。也有少数学者对《个税法》相关的其他问题进行了探讨,如建议税法上规定建立纳税人纳税号码制度,规定代扣代缴个人所得税的单位和雇主提供纳税信息的义务等。{2}此外,有学者建议完善与个人所得税相关的社会制度,如规范居民纳税编码,建立家庭信息库管理,实现居民纳税信息的网络化等。[3]但是,这些建议在强调实现税收公平、进行制度设计时,并没有从《个税法》的功能定位的有限性角度并根据税收征管的效率原则进行进一步地探讨,而这正是本文试图要解决的问题。
  一、《个税法》修改的功能定位及其所要遵循的原则
  近年来,我国收入差距不断扩大,基尼系数己经超过警戒线。贫富差距的加大和利益分配矛盾的加剧,使民众对于《个税法》的调节功能寄予重望,今年《中华人民共和国个人所得税法修正案(草案)》引起巨大关注就是一个例证。对于民众的意见,立法机关自应予以回应,理论界和实务界对于现阶段加大《个税法》的调节功能也有共识。然而,个人所得税本身以及我国个人所得税收入规模的有限性等因素使其调节收入功能不能被过度依赖,而我国目前的税收征管环境如果不能改变,这一目标的实现更会大打折扣。
  (一)量能课税原则与《个税法》功能定位北大法宝,版权所有
  发挥《个税法》的调节功能,一定程度上要依赖于量能课税原则的实现。通常认为,消费、支出和所得是判断税负能力的标准,其中以所得最能符合公平的税负分配和财富再分配的要求。但是,由于所得并不可能代替消费和财产,所以在实际制度中,总是在以所得税为中心的同时适度配合财产税和消费税(混合税),从而构成所得、财产和消费之间平衡的税制。{3}我国以间接税为主体,对消费课税存在累退效果,不能发挥调节作用。个人所得税在整个税收体系中只能称为“较小税种”,其占税收收入比重小,收入调节作用非常有限。数据表明,2009年我国个人所得税收入为3949.27亿元,占税收收入比重为6.64%,占GDP比重为1.16%。[4]尽管所得税是许多OECD国家的主体税种,也有学者主张认为应该提高个人所得税等直接税的比重,但是就我国的税制结构选择来说,考虑到目前市场经济发展阶段、政治体制、传统文化、征管环境等因素,有学者主张继续实行并完善以商品税为主体的税制结构,{4}未来个人所得税的规模也不会有太大的变化。与此同时,本应配合所得税发挥补充调节作用的财产税的功能发挥存在局限性。{5}
  尽管现阶段应当加强《个税法》的调节功能,但缩小贫富差距,首先应在初次分配阶段规范灰色收入和黑色收入,其次要通过整个税制的配合来调整,最后要通过再分配制度予以实现。而经济学的研究表明,收入分配的效率原则并不能因此偏废。以上多重因素决定了我国《个税法》调节功能有不能承受之重,不能过度期望仅通过《个税法》的改革解决目前的贫富差距等社会问题。
  (二)税法效率和效益原则与《个税法》的修改
  从法律的执行效果和执行成本的角度分析,设计《个税法》应考虑到税法效率和效益原则,在收入调节功能有其他可替代的制度的情形下,《个税法》的修改更要考虑到效率和效益原则。因此,受制于效率和效益原则,《个税法》的调节作用可能会有所削弱。
  税法的效率和效益原则至少有两个要求:一是在征管上要能充分实现税法目标,简言之,税务机关要能征到纳税人依税法计算的税;二是课税和缴税的额外成本要尽可能低。就前者而言,在我国现阶段是个非常重大的问题。受限于征管能力,我国法定税负和名义税负差距非常大,税务机关很难征到真正的高收入者的税,由单位代扣代缴的工薪阶层成为主要的纳税人,税法执行上产生了不公平。《个税法》改革之所以未能在“十一五”规划中完成,其中也有征管能力的原因。

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}张斌.个人所得税改革的目标定位与征管约束[J].税务研究,2010(9).

{2}俞光远《个人所得税法》的改革方向[J].中国税务,2005(9).

{3}[日]金子宏.日本税法[M].战宪斌,郑根林等译一北京:法律出版社,2004:65.

{4}施正文.税法要论[M].北京:中国税务出版社,2007:146.

{5}陈少英.论财产税法收入分配调节功能之强化[J].法学,2011(3).爬数据可耻

{6}卜祥来,夏宏伟.从OECD国家个人所得税改革趋势看我国税制改革[J].税务研究,2009(1).

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