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【期刊名称】 《犯罪研究》
监督与协作
【副标题】 新形势下检警关系的调整与完善【作者】 陈龙鑫
【作者单位】 上海市松江区人民检察院【分类】 监狱学
【期刊年份】 2013年【期号】 5
【页码】 77
【全文】法宝引证码CLI.A.1181156    
  
  

作为刑事诉讼基本法律关系之一,检警关系直接涉及到整个审前程序的构造问题。科学合理的检警关系,对于侦查与公诉模式的准确定位,对于刑事诉讼惩罚犯罪与保障人权目的的最终实现,无疑具有重要意义。我国现行检警关系不够顺畅,存在侦查质量不高、人权保障薄弱、法律监督乏力、控诉效率低下等问题,理论与实务界对此予以高度关注,并提出了一些改革方案。本次刑事诉讼法修改,对整个诉讼资源及权力配置进行了适当调整,检警关系也必将随之产生微妙变化。如何以新刑诉法实施为契机,对我国现行检警关系进行调整与完善,已经成为当前司法改革亟待研究的一项重要课题。

一、我国检警关系现状及其存在的不足

我国现行检警关系的形成具有其特殊的司法制度背景,检警关系现状呈现出鲜明的中国特色。

(一)我国现行检警关系的基本格局

一国的检警关系现状与本国的宪法、法律制度密不可分。根据我国宪法规定,检察机关是国家的法律监督机关,而公安机关隶属于政府部门,依法应归入行政机关的范畴。从法律定位角度来看,检警分别隶属于司法、行政系统,行使独立职权,并且处于监督与被监督的关系。从刑事诉讼法律关系角度来看,无论是宪法还是刑事诉讼法均规定:“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,应当分工负责、相互配合、相互制约……”这一原则是在我国长期刑事司法实践中形成的,具有中国特色的刑事诉讼构造特点,其直接决定了我国检警关系的基调。

1.分工负责。公检法三机关在进行刑事诉讼活动时,各负其责、各尽其职,不允许相互替代或者相互推诿。根据刑诉法规定,侦查职能主要由公安机关行使,职务犯罪案件侦查与审查起诉职能由检察机关行使,检警是分工负责的关系,不存在谁服从谁、谁辅助谁的关系。

2.相互配合。公检法三机关在分工负责的基础上,相互支持、相互合作,协调一致,共同完成惩罚犯罪和保障人权的诉讼任务。相互配合是指职责上的配合,而不是职能上的配合。[1]这种配合主要是指侦、诉、审三阶段前后承接、互为基础,而不是模糊职能分工界限。

3.相互制约。公检法三机关按照职能分工和诉讼程序要求,相互约束、相互制衡以防止可能发生的偏差和错误,确保正确实施法律,完成诉讼任务。例如公安机关逮捕犯罪嫌疑人需要经过检察机关审查批准,检察机关不予批准逮捕的,公安机关有权申请复议、复核。

(二)我国现行检警关系存在的问题

我国检警关系在保障行使职权的独立性、充分发挥各自优势方面具有一定的积极作用,但随着法治的发展,司法改革的日益深入,现行检警关系的一些弊端也逐步暴露出来。

1.刑事诉讼监督效果不佳。我国刑事诉讼采取线行流程模式,在司法实践中容易异化成“流水作业”,检察机关提起公诉和法院刑事审判变成了宣布侦查破案结果的一种仪式。[2]一方面,线性流程模式限制了检察机关刑事诉讼监督职能的发挥,监督的静态性、被动性、滞后性、局部性问题普遍存在。例如检察机关的大量工作均是书面审查,很难发现侦查违法问题。另一方面,检察机关的刑事诉讼监督缺乏强有力的保障,监督方式和力度有限,遇到公安机关拒不接受或消极应对,检察机关难以采取有效措施。检警之间配合有余、制约不足的现象直接影响到刑事诉讼审前程序价值目的的实现,实践中发生的一些冤假错案或多或少的与之有所关联。

2.检警未能形成追诉犯罪的有效合力。惩罚犯罪是刑事诉讼的一个重要目的,但目前在我国的司法实践中,检警配合并未找到准确定位,没有充分形成合力。一方面,刑事诉讼阶段的分工意味着一旦侦查终结,公安机关的侦查职能即已完成,审查起诉与法庭审理结果均由检察机关承担。这种权责不统一的局面导致公安机关在侦查活动中更为关注查明犯罪事实、追求破案率,而忽视了取证合法性、规范性问题,侦查过程中非法取证的问题时有发生,案件质量存在隐患。另一方面,检警之间缺乏信息互通、沟通联动,导致案件退补率偏高。例如侦查环节证据没有固定或收集齐全,取证未能满足起诉需要,非法证据需要排除或瑕疵证据需要补充,这些情况延长了诉讼周期,耗费了司法资源,影响了公正实现。

二、两大法系国家检警关系模式及其发展趋势

受到历史、文化、政治、经济制度等诸多因素的影响,各国刑事司法体系针对刑事诉讼程序设计各有不同,进而影响到检警在侦查权限方面的关系,侦查程序由谁主导,检警关系呈现何种模式,大致可以分为两种形态。

(一)大陆法系国家检警关系模式

大陆法系国家在刑事诉讼程序中引入检察官之目的,既在于破除中古时期由法官一手包办侦查与审判两项职务的纠问制度,又在于摆脱警察国家的梦魇,通过严格受法律训练及法律控制的检察官来监督控制警察侦查活动的合法性。[3]据此,检察机关乃为侦查的主导者,警察机关则仅为其辅助机构,检警关系成一体化模式运行。以德国为例,刑事诉讼法赋予检察官在从开始侦查的最初阶段到执行刑罚的最后阶段的主导地位。[4]绝大多数警察都是公诉检察官的“附属官员”,受检察官委托从事侦查活动,必须接受检察官的指挥。整个侦查程序控制权掌握在检察官手中,警察无权自行结束侦查或撤销案件。以法国为例,检察官对司法警察享有广泛的指挥权,司法警察在侦办刑事案件中的身份是协助检察官调查、收集犯罪证据,调查结束后移送检察官处,使案件进入司法程序。司法警察对嫌疑人实施拘留,必须经过检察官命令或批准,检察官对司法警察还具有考核权。[5]

(二)英美法系国家检警关系模式

在英美法系国家,检警相互独立合作,两者之间更多的是一种建议与合作关系。在刑事诉讼中,警察主导绝大多数案件的侦查活动,检察官则专注于公诉人的角色,检察官对警察侦查活动的制约大多体现在起诉环节,但具有较大的裁量权。同时,由于实行对抗式诉讼,庭审成为整个刑事诉讼的中心,刑事诉讼各阶段区分并不明显,检警关系并不像大陆法系国家一样集中于某个阶段。在英国,警察机关无疑在审前程序中占据重要地位,绝大多数侦查任务均由警察负责完成。虽然在1985年《刑事起诉法》被通过后,重罪的控诉交由检察机关行使,但警察机关仍然享有绝大多数案件的控诉权。[6]英国检警之间的独立性较大,不过双方均意识到了联系与合作的重要性,只是这种合作大多局限于建议性合作。在美国,检警虽然相互独立,但其关系较英国更为密切。警察机关作为犯罪侦查的主导者,即侦查工作主要由警察负责,但并非检察官不参与侦查。检察官仍有调查犯罪事实,裁量是否提起控诉,以及出庭支持公诉的权限。在侦查实践中,警察经常听取检察官的意见,检察官也经常根据自己对案件提起公诉的需要告诉警察应该收集哪些证据。[7]

(三)两大法系国家检警关系的实践状况及发展趋势

两大法系国家源于各自法律文化背景的差异,设计了不同的检警关系模式,在一定程度上发挥了其对实现刑事诉讼目的的有益效用。但不可否认的是,立法与实践难免存在差异,两大法系国家检警关系在实践中也面临着许多与其设计相偏离的问题。大陆法系国家实行检警合一模式,但由于检察机关并不具备警察机关所具有的侦查技术与人力资源,因此在实践中大多数案件均由警察进行,只有在涉及重大刑事案件或者是经济案件中,检察官才从一开始就主动参与侦查。此外,多数检警一体化国家的警察机关均对其从属地位体现出不满情绪,而立法上也在不断尝试逐步扩大警察机关在侦查中的一些权力,这一特征明显地体现在警察机关对于轻微刑事案件的侦查与处置权力之上。反观英美法系国家,检警分立模式下警察机关因缺乏足够的制约或指导,容易导致侦查存在漏洞,特别是证据方面的漏洞。检察机关难以充分了解掌握案情,进而导致控诉不力,降低了刑事诉讼效率。对此,英美法系国家警察机关在侦查实践中经常寻求检察机关的帮助,特别是在美国,由于检察官经常被称之为当地执法系统的首长,因此实际上他们可以指导甚至直接领导警察的侦查活动。[8]

从两大法系检警关系的发展趋势不难看出,不管是检警合一还是检警分立,本身均存在一定的弊端。两大法系国家均在审视自身检警关系的不足,汲取对方的优势,一定程度上呈现出融合的趋势。以日本检警关系为例,其在不断引进、吸收两大法系刑事司法制度的基础之上,立足于本国国情进行改良,最终形成颇具特色的检警关系模式,既不同于大陆法系检警合一模式,也不同于英美法系的警检分立模式。一般而言,案件发生后在真相不明的状态下由警察开始侦查,真相大致查清后警察将案件移送给检察官,并由检察官进行补充侦查。检察官与警察都是侦查主体,两者必须相互配合进行侦查,法律虽然赋予检察官对警察命令或指挥的三种权限,[9]但多局限于程序性限制和一般指挥,对于大多数案件法律并没有规定检察官对警察的具体领导或指挥,检警的独立性、积极性也在一定程度上得到了保障。

三、我国检警关系的改革方案及其评析

针对我国检警关系现状存在的一系列问题,理论与实务界的专家学者在考察国外检警关系模式及其发展趋势的基础上,提出了见仁见智的改革方案。

(一)检警一体化方案

检警一体化模式主要是借鉴大陆法系国家检警合一模式,倡导将侦控职能集于一体,由检察机关领导、指挥、监督警察进行侦查活动,形成侦查服务于公诉这一基本的诉讼格局。[10]检警一体化模式虽有利于侦诉合力,减少警察在侦查活动中的不规范现象,但其本身诸多弊端。首先,我国刑事司法体制的基本格局决定了我国不具备实施检警一体化改革的现实性。根据宪法和刑诉法规定,检察机关与公安机关相互独立,各执不同职能,检察机关定位于法律监督机关,而公安机关属于行政机关范畴,检警合一容易导致相关法律职能的混淆,机构上的改革与合并也必然面临巨大阻力。其次,检警一体化可能导致实际侦查效能的降低。一方面,我国公安机关现行体制中警力资源整合状况较为理想,侦破案件离不开各部门之间的支持与配合,若将刑事警察从公安机关中剥离,无疑会导致侦破能力的下降;另一方面,检察官的专业知识、思维方式均与警察不同,由检察官主导指挥侦查未必有利于案件顺利侦破。大陆法系国家检警关系的实践情况及发展趋势恰恰证明了警察机关在侦查方面的优势所在。最后,在我国现行刑事司法制度下实施检警一体化不利于权力制衡。检察官设立的一个重要目的就是为了防止警察权力的恣意,警察、检察、法官分执三个诉讼阶段实现相互制衡,确保公平正义目的的实现。大陆法系国家之所以可以实行检警合一模式,一个重要原因在于侦查过程中强制性、侵犯性措施的批准权均掌握在中立的法官手中。我国现行刑事司法制度并无侦查法官一说,大

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