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【期刊名称】 《法学杂志》
中小企业信用担保中的政府角色
【英文标题】 On Governmental Role In Credit Guaranty Of Small— And Medium— Size Enterprises
【作者】 沈凯【作者单位】 中国人民大学法学院
【分类】 物权【中文关键词】 中小企业 信用担保 政府 角色
【期刊年份】 2006年【期号】 6
【页码】 114
【摘要】

中小企业信用担保制度的建立和完善离不开政府的大力支持,政府应自觉地扮演好自己的角色,积极主动地推动这项事业的进展。政府应为担保机构提供必要的资金支持,根据产业政策的需要界定扶持范围,还应做好监管工作以降低担保风险,并须制定良好法律,为担保活动的健康有序提供法制保障。

【全文】法宝引证码CLI.A.171572    
  经过十多年的实践,我国中小企业信用担保业已经得到社会的广泛认可与理解,并发展成为一个初具规模的朝阳行业。在这一过程中,中小企业信用担保行业中存在的种种问题都得到了比较充分的暴露,如担保机构地位不明确、资金匮乏、管理混乱、监管欠缺、担保能力不足等。这些问题不仅严重影响担保机构作用的发挥,甚至已危及到担保行业的生存。研究政府在中小企业信用担保中的角色,对于保障担保机构和担保行业的健康发展有着重要意义。笔者以为,政府应当着重在下述五个方面做好自己的工作。
  一、信用担保事业的直接推动者
  市场经济的根本特征在于通过市场完成对社会资源的配置。中小企业由于缺乏信用以及合适的担保品,因而被信贷市场剔除出局,这正是市场配置资源的结果。但中小企业在当今大多数国家几乎都占到企业总数量的90%以上,并可提供75%以上的就业岗位。一旦这些企业不能生存,将出现大量的失业人员,由此带来社会动荡。这种后果是任何国家都不敢轻视的,各国政府莫不以为中小企业发展创造良好环境为重要职责。在影响中小企业发展的诸多不利因素中,融资难已成为制约中小企业发展的“瓶颈”。有些国家为此设置了中小企业板块,为中小企业直接融资创造了条件;[1]另一方面,也有不少国家建立了中小企业信用担保体制,即由国家支持建立的担保机构为中小企业提供信用担保,以便获取银行贷款。全球已有48%的国家或地区建立了这种制度。那种认为政府支持建立担保机构为被市场淘汰的企业提供服务有害于市场体制建设的观点,显然是没有充分认识到中小企业的价值,也忽视了现代国家在经济社会发展中的干预、引导作用。
  我国的市场经济体制改革是在政府的推动下实施的,宏观调控始终被看作政府职能中的重要内容。通过宏观调控等措施实现对市场的干预,实为矫正市场缺陷,建立、完善市场机制之必需,并非对市场经济的破坏。属于政策性担保的中小企业信用担保是国家实施客观调控的具体措施之一。它正是那种“对增进市场经济的作用极有助益”的措施,通过信用担保,大量的中小企业获得了贷款,而财政资金也施展“四两拨千斤”的手段,实现了对资本市场的引导。
  站在信用担保活动属性角度上看,担保活动本属“私”领域的内容,完全应当遵循市场经济的基本规律而运行。但是,专门向中小企业提供的信用担保活动却由于关联到中小企业在国家中的战略性地位,从而增加了“公”的色彩,成为“公”“私”兼融的活动。担保服务也成了准公共物品。现代财政理论表明,对于公共物品的供应,单纯依靠市场是无法完成的,必须由政府积极承担。中小企业信用担保便与政府职能紧紧地连在一起。从业已建立中小企业信用担保制度的各国来看,由政府出面支持组建信用担保已经成为规律,政府的支持也是这一活动取得成效的根本保证。美国是采用政府直接操作模式的典型,由中小企业管理局承担信用担保工作。大多数国家则都是由政府之外的专门机构负责实施。从我国的基本国情考虑,由独立于政府之外的专门信用担保机构实施较为可行。这种做法与我国政治、经济体制改革的基本思路是一致的。
  二、信用担保机构的投资者和资金补充者
  我国的信用担保机构在法律上多采法人形式。资金是信用担保机构得以建立和参与担保活动的前提,也是其向担保权人承担民事责任的基础。从实践角度考虑,雄厚的资金有着更为重要的意义,它是担保机构获取银行信任的基础。随着我国金融体制改革的日益深入,商业银行作为独立的利益主体,要独自承担放贷风险,遵循安全原则是其本能要求。中小企业由于缺乏信用而被要求提供担保,那么担保者应当具备较高的信用。如果连专业担保机构自身都无法获取债权人的信任,担保机构也就失去了存在的价值。充足的资金是担保机构向银行承担代偿责任的基础,也是其取信于银行的基础。
  在担保资金建设上,各个国家、地区做法各异。在美国,小企业管理局是专门的担保机构,发生代偿以后,担保机构所需资金全部都由联邦和州政府承担。我国担保机构的筹建资金基本上也是由地方政府承担。[2]与美国相比,我国的财政负担显得较为沉重。这是因为,美国的政府承担偿付责任是在代偿发生以后,在此之前政府并没有实际出资。我国则不然,建立担保机构时,财政出资是实实在在的支出。在另外一些国家或地区,如日本、韩国以及我国的台湾地区,担保机构的资金则由政府和金融机构等多方共同负担(包括资本金和补充资金)。这些国家、地区的特点在于金融机构参与担保资金的筹措和补充,这种做法有其合理性:金融机构是信用担保中的直接获益者,令其与政府共同承担资金筹措和补充责任,按照权利义务相一致原则,符合公平正义理念,也符合现代法律所强调的社会责任的要求。[3]不过,我国金融体制改革尚未完成,现阶段的主要任务还是进一步深化体制改革,增强银行的独立性。在国有商业银行的独立性地位尚未完全形成的情况下,过多地要求其承担社会义务,不利于完成体制改革的根本任务。因此还应主要依靠政府承担资金筹措责任。爱法律,有未来
  除筹建资金外,及时对担保机构进行“输血”、提供补充资金,也是保证担保机构正常开展活动的一个重要环节。国际经验也表明,稳定的资金补充渠道是担保机构持续发挥作用的保障。信用担保活动的准公共物品性质,决定了担保机构不能以营利为目的,即它不能将获取担保收入作为自己追求的目标。可是这样一来,担保机构的资金损失便成为必然。尽管担保活动按照“市场化”原则操作可以收取一定的保费,但巨大的风险与不成比例的微薄收费之间的矛盾,决定了担保机构最终难逃亏损的命运。在担保资金不断遭到侵蚀的情况下,如不及时予以补充,担保机构很容易陷入两难境地:继续实施低收费经营,会因资金日益减少而无力承担责任,并最终失去金融机构的信任;如果为弥补资金而提高收费,则又加大受保企业的成本,从而将一部分企业拒之门外,有悖担保机构设立的初衷。我国当前已经有不少担保机构正处于这个十字路口。也有些担保机构为求生存,既执行国家产业政策,又追逐商业利益,结果是平均用力,两边都照顾不到,吃力不讨好。这种局面的出现,是政府对政策性担保机构定性不明、支持不力所致。此种状况的根本改变,仍取决于政府的认识和支持。实际上,财政部已于2003年7月在《关于加强地方财政部门对中小企业信用担保机构财务管理和政策支持若干问题的通知》中明确规定:各级财政部门对担保机构出现的代偿损失核定适当的风险补偿金,纳入当年财政预算。但这项政策的贯彻情形很不理想。所以,我国应尽快完善信用担保法律体系建设,增强规范约束的强制性。
  三、信用担保服务范围的界定者
  中小企业信用担保机构会为所有的中小企业提供担保服务吗?中小企业贷款难是市场经济条件下资源配置的结果,政策性信用担保仅仅是对这种市场选择结果的补充。在财政资金有限的情况下,政策性担保的覆盖范围不可能遍及所有企业,担保对象必然局限在一定的范围之内。
  由政府资助建立、运

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